煙草在線據《世界農業》報道

　　摘要：對目前美國煙草制品進出口質量監管的管理手段、管理機構和法律、法規進行介紹與分析，對比中國煙草制品進出口質量監管情況，提出建議：一是加強進口煙草制品質量監管，出口煙草制品檢測服務；二是加強進出口煙草制品有害成分監管；三是開展進出口煙草制品添加劑質量監管的技術儲備研究；四是開展煙草制品有害成分危害性生物評價的技術儲備研究。

　　關鍵詞：美國　煙草制品　進出口質量監管

　　煙草一直受到世界各國的高度重視，無論在哪個國家都受到政府的嚴格監管。中國是世界煙草產銷大國，2012年煙草進出口總值達27億美元，呈逐年增加趨勢[1]，越來越必要對進出口煙草進行質量監管；同時多數煙草制品貨值較高，每次交易涉及的貿易額較高，對進出口煙草進行質量監管也越發重要。本文對目前美國煙草制品進出口質量監管的方法、機構和法律、法規進行全面的介紹與分析，結合中國煙草制品進出口質量監管情況，對中國煙草制品進出口質量監管工作提出幾點建議，為中國煙草進出口質量監管提供借鑒。

　　一、美國煙草制品進出口質量監管

　　美國是煙草生產和消費國大國，其對煙草及煙草制品的進出口質量監管，部門分工明確，依法執行[2]。

　　1.監管手段 美國政府對煙草的監管主要是兩大手段。

　　（1）聯邦政府依法實行煙葉種植配額制度。聯邦政府根據國內銷售情況、卷煙出口情況、煙葉進出口情況制訂煙葉種植計劃，再將該計劃按法定配額比例分配給各州，各州依法分配給農場主，農業部依法對進出口煙葉進行直接管制。

　　（2）政府依法征稅。政府對煙草及其制品不實行專賣管理。煙葉的收購、卷煙的生產完全由市場調節，從事煙草商務活動的組織與個人與從事其他經濟活動的一樣依法運作。卷煙生產計劃由企業根據市場需求，自主安排。政府的管理通過調整稅率而得以實現。美國煙草稅分為聯邦、州、地方3級征收，聯邦以數量征收，全國統一；各州征收原則、征收程序、稅率自行立法規定，不盡相同；煙草消費稅由地方收。據統計，美國全國煙草稅收（不含消費稅）中聯邦稅收占44.9%、州稅收占53.4%、其他稅收占1.7%。

　　2.監管部門 美國主要煙草及煙草制品監管部門，主要是美國衛生部和美國農業部，此外，部分煙草及煙草制品監管工作涉及海關與國土保護總署、環境保護署和財政部。

　　（1）美國衛生部。美國衛生部下屬的美國食品和藥品監督管理局(FDA)，是美國主要的煙草質量監管部門。依據《家庭吸煙預防和煙草控制法》規定美國FDA的職責具體包括:確立食品和藥品監督管理局作為監管煙草制品生產、銷售和批發的主要聯邦機構,賦予其監管本法所列煙草制品的權限；確保食品和藥品監督管理局有權向公共衛生官員就其特別關注的煙草問題,尤其是青少年使用和依賴煙草的問題作出說明；授權食品和藥品監督管理局制定有關控制煙草制品生產,煙草制品成分的識別、披露、含量等國家標準；提供新的和靈活的執法權限以確保煙草行業在開發、引進和促銷危害更小的煙草制品方面切實作出努力；賦予食品和藥品監督管理局監管煙草制品焦油、尼古丁和其他有害物質含量的權限；為確保消費者更好地了解情況,要求煙草制造商披露針對煙草制品對健康、依賴性及安全性等方面的研究,包括以前沒有披露的和將來要開展的研究；采取措施確保在法定年齡以下的人不能購買或接觸到煙草制品的同時,應當繼續允許向成年人出售煙草制品；對煙草行業采取適當的監管措施；促進戒煙,降低對煙草制品有關的疾病風險和社會成本；加強立法,打擊煙草制品非法貿易。依據《聯邦食品、藥品和化妝品法》規定，美國FDA主要負責煙草制品的質量監管，包括進出口監管。

　　（2）美國農業部（USDA）。該部門主要職能在于煙草（煙葉）的監管。依據美國《煙草管制法》、《煙草檢驗法》、《煙草種植管理法》，負責監管煙草種植的配額管理，包括進出口煙草的配額管理；負責監管煙草種植中指導煙農正確使用農藥，監測煙草產地的農藥使用情況；負責通過《煙草轉產項目補貼》等一些項目資金扶持煙農生產；負責煙葉的分級標準制定等。

　　（3）美國海關與國土保護總署（CBP）。職能主要在于征收煙草及煙草制品關稅。負責煙草及煙草制品的進出口中進關和出關相關管理，包括將進口商的進關通知（Entrynotice）轉交美國FDA，煙草樣品的采樣等。

　　（4）美國財政部煙酒與稅收管理局。美國酒類及煙草稅收貿易局(TTB)的職能也主要在于征收煙草制品稅收。負責制定煙草制品稅收等級的機構。煙草制品在美國可劃分為以下幾個征稅類別：雪茄、卷煙、鼻煙、嚼煙、斗煙和自卷煙，由TTB下屬的實驗室確定煙草制品的稅收等級后征稅。

　　（5）美國環境保護署。美國環境保護署（EPA）主要職能在于協助煙草（煙葉）農藥殘留制定。其下屬的農藥項目辦公室（OPP）與USDA和FDA共同負責煙草（煙葉）中農藥的使用。總的來說，應由EPA設定限量；由FDA執行限量，并對進口和國內市場產品的農藥殘留進行監測；由USDA對產地的產品進行農藥殘留監測，并據此提出新的農藥殘留檢測目標。但是，對于煙草來說，情況有些特殊。美國EPA20世紀90年代批準了37種農藥可在煙草上使用，隨后該名單有所減少，但是都未確定其限量。依據1983的美國《牛奶和煙草管理法》，要求美國農業部對煙草上的農藥殘留盡快制定限量。隨后，美國農業部的農業市場服務處（AMS）負責制定了第一批煙草農藥殘留限量（1986），1989年對該名單進行了調整，之后就未再調整。對進出口煙葉中農藥殘留的檢測由AMS委托農業部的農業服務處（FAS）進行檢測。

　　3.法律、法規 美國對煙草制品，包括進出口煙草制品的質量監管相關的法律法規主要分為3級：第一級為法令，第二級為導則，第三級為規則和管理條例。

　　（1）法令。主要是《家庭吸煙預防和煙草控制法》，此外，美國《聯邦食品、藥品和化妝品法》和《食品安全現代化法案》也有涉及煙草制品的規定。

　　（2）導則。美國FDA列出了24個關于煙草制品的導則，其中與煙草制品質量監管有關的導則共4個：導則5《美國聯邦食品、藥品和化妝品法904（a）（3）節中關于報告煙草制品和煙氣中的“有害和潛在有害成分”的指導守則》；導則14《美國聯邦食品、藥品和化妝品法904(e)節中關于煙草制品使用的“有害和潛在有害成分”的指導守則》；導則19《關于煙草禁用香精法令的常見問答（第二版）》；導則21《煙草制品成分清單》。

　　（3）規則和管理條例。美國FDA列出了12個關于煙草制品的規則和管理條例，其中與煙草制品質量監管有關的只有1個：規則1《煙草制品和煙氣中有害和潛在有害成分》，用于規范煙草制品有害成分監管。美國的上述3級法律、法規監管，對象主要是煙草有害成分和添加劑。針對有害成分，美國FDA首先在2011年制定、公布了96種有害成分清單；2012年確定了要求煙草制造商和進口商檢測的煙氣中的CO、亞硝胺、尼古丁等18種有害成分。針對添加劑，美國FDA規定，煙草制品中除煙草香味和薄荷香味外，禁止含有或添加任何天然或人工合成的香精香料。

　　4.進口監管流程 美國煙草制品進口監管依據《聯邦食品、藥品和化妝品法》主要由美國衛生部下屬的FDA負責，還涉及CBP。

　　（1）美國煙草制品進口監管總體規定。依據《聯邦食品、藥品和化妝品法》801節規定：進口煙草制品必須與國內煙草制品達到同樣的標準。因此進口煙草制品質量監管可參考美國國內煙草制品監管的規定。允許拒絕進口摻假和錯誤標簽的煙草制品。

　　（2）美國煙草制品進口監管流程。①進口商或代理人必須在FDA管制貨物到達美國后5天內，向美國海關提交進關通知。②海關通知FDA，并附上有關商業發票。③進關通知：FDA將對海關提交的文件進行審閱，作出以下之一決定：放行；要求提供其他文件；建議扣留該產品；要求檢查產品。④放行：如果FDA在審閱文件后認為無須檢查，它會分別向海關和進口商發出放行通知，但是放行后FDA仍有管轄權，并且后續發現問題，FDA仍可采取行動。⑤建議扣留該產品：扣留只是行政行為，該產品并未被物質上的扣留；進口商通常仍然能獲得該產品；FDA是基于該產品違章進行扣留，進口商有權提供證據反駁該產品違章的證據；基于反駁的證據，FDA可堅持拘留或放行：FDA發出的通知中必須包含以下信息：闡明該產品予以扣留，理由，提出反駁的權利，反饋的時間節點，聯系姓名和電話。⑥要求檢查產品：如果FDA決定要對貨物進行抽樣檢查，它會分別向海關和進口商發出抽樣通知； FDA是否要對貨物進行抽樣檢查取決于多重因素，主要包括貨物性質、貨物以往歷史以及進口商進口歷史業績；FDA通常將抽樣送往其所在地區實驗室檢驗，如符合法定要求，FDA會通知海關和進口商，同意放行被抽樣貨物；若FDA的檢驗結果表明進口貨物可能違反有關法規，它將發出摳貨和聽證通知；進口商必須在收到扣貨和聽證通知后10個工作日內提交辯護證據并在聽證時作證。任何對進口商有利的證據，如進口商自己的檢驗結果、具有良好信譽之獨立實驗室的檢驗結果等，都可以在聽證時提交；如果辯護證據不足以說明貨物符合法定要求，FDA會發出拒絕放行通知。⑦進口商可以提出申請糾正瑕疵，或重新包裝，或將貨物運回出口國，或就地銷毀。整個補救程序都須經過FDA批準，并在海關和FDA監督下進行。在執行這些補救措施時，FDA可以要求進口商支付一筆保證金，以擔保整個程序符合法規。⑧進口貨物在重新包裝或瑕疵被糾正后，FDA進行重新檢查。檢查結果若符合法律，它會發出放行通知，若還是不符合法律規定，進口商必須將貨物運回出口國或就地銷毀。不僅如此，進口商還須支付FDA為上述貨物進行有關工作的所有費用。