煙草在線專稿　　引：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和卷煙市場(chǎng)監(jiān)管工作不斷深入，專賣行政執(zhí)法過程充滿了不確定因素，由此產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的可能性大大增加。正確認(rèn)識(shí)并有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升行政執(zhí)法水平，是實(shí)現(xiàn)“卷煙上水平”基本方針和戰(zhàn)略任務(wù)的有力保障，也是促進(jìn)煙草行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。介紹專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類，分析產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，探討如何有效防范和規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，成為本文的寫作思路。

　　煙草專賣行政執(zhí)法具有特殊性和不確定性，當(dāng)前卷煙市場(chǎng)監(jiān)管工作不斷深入，公民法律意識(shí)得到提升，社會(huì)輿論監(jiān)督力度得到充分加強(qiáng)，各種問責(zé)機(jī)制也逐漸健全和完善，煙草專賣行政執(zhí)法的難度日益加大，要求越來越高，相應(yīng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。所謂風(fēng)險(xiǎn)就是未來可能發(fā)生的危險(xiǎn)，而行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)則是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，在未來一段時(shí)間內(nèi)可能會(huì)發(fā)生的危險(xiǎn)，煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)作為煙草專賣品市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法部門，在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議、行政監(jiān)督檢查等各方面都能找到相關(guān)依據(jù)。然而，監(jiān)管煙草專賣品市場(chǎng)職能領(lǐng)域越寬，行政職權(quán)越多，行政責(zé)任就越重，煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也越大。所以，全面、正確認(rèn)識(shí)煙草專賣行政執(zhí)法所面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，了解其影響因素，有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。

　　一、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的定義和分類

　　（一）煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的定義

　　煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指專賣執(zhí)法人員在履行職務(wù)的過程中由于不確定性因素影響，可能面對(duì)的各種危險(xiǎn)和可能出現(xiàn)或承擔(dān)的危害后果。

　　（二）煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類

　　1.按照風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大致可分為刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)法職能風(fēng)險(xiǎn)。

　　（1）刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：是指執(zhí)法人員在執(zhí)法中，因故意或過失觸犯刑律，而要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)?！缎谭ā芬?guī)定了與行政執(zhí)法有密切關(guān)聯(lián)的幾種罪名：如玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。

　　（2）黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：是指執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，因故意或過失違反黨紀(jì)政紀(jì)，要受到處分的風(fēng)險(xiǎn)。受到刑事責(zé)任追究的，一定會(huì)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。執(zhí)法人員在執(zhí)法中，觸犯黨紀(jì)政紀(jì)的行為主要是：①執(zhí)法不廉潔，②粗暴管理、野蠻執(zhí)法。③工作失職。　

　　（3）行政賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)：行政賠償主要是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行，也就是說行政賠償風(fēng)險(xiǎn)一般來說是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。但《國(guó)家賠償法》第十四條規(guī)定：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。顯然，執(zhí)法人員也間接地面臨行政賠償?shù)呢?zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

　　（4）行政執(zhí)法職能風(fēng)險(xiǎn)：指煙草專賣行政執(zhí)法受各種法律實(shí)體、程序制約，對(duì)煙草專賣行政執(zhí)法不正常、不合理監(jiān)督、制約、阻礙或抗拒造成的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.按照風(fēng)險(xiǎn)的來源，煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。

　　（1）內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)又稱自身固有風(fēng)險(xiǎn)，是指專賣行政執(zhí)法行為本身所存在的風(fēng)險(xiǎn)，必須面對(duì)而不可回避的，它要求我們必須按照事物發(fā)展的客觀規(guī)律行事。就行政執(zhí)法而言，就是要依法行政，依規(guī)辦事，按照程序執(zhí)法，按照權(quán)限執(zhí)法，合理使用自由裁量權(quán)，辦案與事實(shí)、案情相結(jié)合的原則。

　　（2）外在風(fēng)險(xiǎn)是來自于事物外部的風(fēng)險(xiǎn)，又分良性和惡性兩種。就行政執(zhí)法而言，良性的外部風(fēng)險(xiǎn)是指政府、職能部門和人民群眾對(duì)行政執(zhí)法的依法監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法是一種有效的促進(jìn)和監(jiān)督；而惡性的外部風(fēng)險(xiǎn)則是對(duì)行政執(zhí)法一種不正常、不合理的監(jiān)督、制約、阻礙和抗拒，在某種情況下甚至反對(duì)行政執(zhí)法。惡性的外部風(fēng)險(xiǎn)主要有兩種表現(xiàn)形式。

　　①暴力抗拒執(zhí)法。暴力抗拒執(zhí)法是指行政執(zhí)法相對(duì)人由于法制觀念不強(qiáng)，采取異端暴力的方式對(duì)抗行政執(zhí)法。它來自于行政執(zhí)法相對(duì)人，方式是異端暴力。這種風(fēng)險(xiǎn)危害最直接，直接危及行政執(zhí)法人員的生命健康和安全，并且負(fù)面影響較大。

　　②不正常地關(guān)注行政執(zhí)法。少數(shù)行政執(zhí)法監(jiān)督部門出于小集團(tuán)利益的考慮，不正常地關(guān)注行政執(zhí)法。它來自于少數(shù)行政執(zhí)法監(jiān)督部門，方式是不正常的刻意關(guān)注。這種風(fēng)險(xiǎn)影響也很大，往往會(huì)影響到行政執(zhí)法部門履行職能的主動(dòng)性、積極性。

　　二、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的形成因素分析

　　由于風(fēng)險(xiǎn)與職權(quán)、責(zé)任相伴相生，職權(quán)和責(zé)任是法定的，是必然性，風(fēng)險(xiǎn)只是可能性。只要我們正確、全面地了解和掌握煙草專賣行政執(zhí)法法定職權(quán)和責(zé)任，就能夠全面、充分認(rèn)識(shí)煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，只有正確認(rèn)識(shí)煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和影響因素，才能有效防范和規(guī)避煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

　　（一）行業(yè)特殊體制的因素。煙草專賣制度，賦予煙草行業(yè)與其他行業(yè)完全不同的體制和機(jī)制，既具有行業(yè)管理的職能，又具有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能，自己要監(jiān)督自己，管理自己，特殊的條件和地位在造就特殊的使命的同時(shí)也預(yù)示著特殊的隱患，煙草行業(yè)最不容易做到的恰恰是公正執(zhí)法、自我監(jiān)督、嚴(yán)格管理、切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益。

　　（二）社會(huì)環(huán)境因素。社會(huì)大眾對(duì)煙草專賣認(rèn)識(shí)不夠深入，認(rèn)為煙草專賣管理是一種束縛，他們覺得在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下只要有市場(chǎng)、有利潤(rùn)，無論是從哪里進(jìn)貨，無論進(jìn)哪種品牌，甚至進(jìn)走私煙、假煙也未嘗不可。加上專賣法宣傳不完全到位，不少農(nóng)村經(jīng)營(yíng)戶甚至不知道煙草是專賣品，這些錯(cuò)誤的不健全的認(rèn)識(shí)必然導(dǎo)致與執(zhí)法人員的執(zhí)法沖突。

　　（三）執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)因素。部分執(zhí)法人員頭腦中形成了固有的“大專賣”思想，在執(zhí)法過程中不能牢固樹立“國(guó)家利益至上和消費(fèi)者利益至上”的思想，缺乏新形勢(shì)下人性化管理的理念，執(zhí)法方式不夠恰當(dāng)。

　　（四）執(zhí)法水平因素。部分執(zhí)法人員的素質(zhì)較低，尤其是基層執(zhí)法人員，他們?cè)趫?zhí)法過程中往往存在不依法行政，不文明執(zhí)法的現(xiàn)象，如：在執(zhí)法過程中履行告知義務(wù)不夠規(guī)范，調(diào)查取證的過程沒有嚴(yán)格依照程序，手續(xù)不全或不當(dāng)，辦案過程中存在一手包辦、在日常市場(chǎng)檢查中存在暴力執(zhí)法等情況，行政處罰力度受人情因素的影響等情況。

　　（五）辦案條件因素。在辦案工具方面，目前，一些煙草專賣管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法設(shè)備配置不夠健全，不能及時(shí)有效固定證據(jù)，給行政執(zhí)法帶來更多的不確定性，加大行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

　　（六）執(zhí)法機(jī)制因素。當(dāng)前，煙草專賣行政執(zhí)法證據(jù)保全、執(zhí)法監(jiān)督、責(zé)任追究等機(jī)制未完全發(fā)生作用，對(duì)行政執(zhí)法的約束力度不夠。

　　三、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避

　　上文例舉了六個(gè)可能影響專賣行政執(zhí)法、產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的因素，對(duì)專賣行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，歸根結(jié)底，我們的目的在于尋找能有效防范和規(guī)避專賣行政執(zhí)法過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)的方式和途徑，要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要著重從以下幾個(gè)方面入手：

　　（一）強(qiáng)化煙草專賣人員隊(duì)伍建設(shè)，以良好的執(zhí)法水平規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　專賣執(zhí)法人員的素質(zhì)建設(shè)是專賣隊(duì)伍建設(shè)重中之重，一支有著良好法律意識(shí)和依法行政、執(zhí)法為民思想意識(shí)的執(zhí)法隊(duì)伍是煙草行業(yè)規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不可或缺的前提條件。

　　1.以政治素養(yǎng)的提高為前提。執(zhí)法人員具有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和正確的政治方向，要樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，要端正執(zhí)法觀念，明確執(zhí)法目的，擺正執(zhí)法位置，利為民所謀，權(quán)為法所用，始終牢記自己手中除了國(guó)家賦予的執(zhí)法權(quán)以外，沒有任何超越法律之上的特權(quán)。

　　2.以理論水平的提高為重點(diǎn)。執(zhí)法部門要緊密結(jié)合實(shí)際，不斷探索新時(shí)期基層專賣執(zhí)法人員教育的新途徑、新方法，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性、實(shí)效性。同時(shí)建立學(xué)習(xí)考試制度，以考促學(xué)，把學(xué)習(xí)情況作為考評(píng)基層專賣執(zhí)法人員工作成績(jī)的一項(xiàng)重要工作，糾正個(gè)別基層專賣執(zhí)法人員對(duì)理論學(xué)習(xí)當(dāng)作是軟任務(wù)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步形成基層專賣執(zhí)法人員自覺學(xué)理論的良好氛圍。

　　3.以心理素質(zhì)、臨場(chǎng)執(zhí)法技巧的培養(yǎng)為手段。有的執(zhí)法人員可能在理論知識(shí)和政治覺悟上都處于領(lǐng)先水平，但是在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)容易緊張，對(duì)眼前的事態(tài)或矛盾的發(fā)展趨向缺乏必要的認(rèn)識(shí)和分析，處置魯莽，不能采取合適的策略，恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行處置。對(duì)此，執(zhí)法部門就要多次采取模擬現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、執(zhí)法技巧培訓(xùn)以及新老員工合理搭配辦案等方式，提高他們辦案的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)以良好、規(guī)范的執(zhí)法方式規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）加強(qiáng)與政府、公安等部門的協(xié)調(diào)配合，以綜合治理的方式減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　煙草專賣執(zhí)法力量弱、手段軟，缺乏強(qiáng)制措施，而違法經(jīng)營(yíng)者卻漸趨團(tuán)伙化，不僅手段狡猾，交通通訊工具精良，有的敢以暴力對(duì)抗煙草專賣執(zhí)法，所以，僅靠煙草專賣執(zhí)法部門難以完成繁重的市場(chǎng)管理任務(wù)。通過政府參與，將煙草市場(chǎng)管理上升為政府行為，協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合執(zhí)法，單家行動(dòng)變成多家聯(lián)動(dòng)共同對(duì)抗違法經(jīng)營(yíng)行為，不僅執(zhí)法成效大大提高，而且在一定程度上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的降低。

　　1.發(fā)揮政府作用。要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣?lián)系，促使其正確認(rèn)識(shí)煙草專賣與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，以爭(zhēng)取他們的理解和支持，要主動(dòng)聯(lián)系，經(jīng)常向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)工作，及時(shí)協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，督促各有關(guān)執(zhí)法單位堅(jiān)持依法辦事，維護(hù)煙草執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

　　2.要實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法。建立健全于公安、工商等職能部門的聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。作為煙草專賣主管部門要和當(dāng)?shù)毓ど獭①|(zhì)量監(jiān)督、公安經(jīng)偵大隊(duì)、派出所等部門密切合作，共商對(duì)策、互通情報(bào)，形成齊抓共管、綜合治理的局面，努力營(yíng)造煙草行業(yè)與地方政府有關(guān)部門自覺維護(hù)煙草專賣的氛圍。

　　（三）加大涉煙法規(guī)社會(huì)宣傳力度，以社會(huì)良好的法律認(rèn)知來規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

　　煙草專賣執(zhí)法宣傳是讓廣大經(jīng)營(yíng)戶和消費(fèi)者了解專賣法律法規(guī)，樹立守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)的基本途經(jīng)，是樹立全民專賣意識(shí)的一環(huán)，更是為煙草執(zhí)法贏得輿論支持，規(guī)