導語：當前合同管理中還存在很對難點問題，針對這些難點問題，通過調研分析了產生問題的原因，探索了合同監管的對策建議，努力為合同監管提供一些有益的建議。

一、主題基本情況及現狀

合同管理是煙葉生產的重要內容之一，歷年來對于合同管理都從很多方面想了很多辦法，但是從實際效果來看，遠未達到完全杜絕虛假空合同的目的，煙葉收購季節合同買賣問題依然存在，甚至存在煙葉合同越來越值錢的趨勢。今年，結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，我們以煙葉合同管理為主題，選取了云南省玉溪市江川區有代表性的雄關、江城兩個煙站進行了調研，與煙站站長、村組干部、種煙大戶進行了座談。

調研重點圍繞四個方面展開：一是種植計劃分配的科學性問題，二是合同簽訂的監管和調整問題，三是加強合同買賣監管問題，四是加強合同對煙農的約束性問題。當前合同管理方面主要有以下幾個方面問題：

（一）煙葉種植計劃分配不夠科學。從全市、全區來看，各縣區、各鄉鎮之間的煙葉生產能力有很大的差別，特別是出現想種煙的沒有合同，沒有種煙的合同多的問題，對真正想種煙的煙農的積極性是嚴重打擊，甚至會發展成輿情。

（二）合同管理流程還有冗余。從我們調研的情況看，普遍對預簽合同的程序提出了建議，認為預簽合同起不到強化合同監管的效果。

（三）重點人群是合同監管的最大風險點。從我們實際調研的情況看，種植大戶、村組干部、烤煙輔導員等是產生虛假空合同的最重點人群，也是極易引發矛盾造成煙葉收購輿情的風險點。

（四）合同監管的處罰依據不足。從目前專賣法的角度對合同存在的問題找不到處罰的依據，完全從專賣執法的角度難以處罰，對行業內的人更多地是依靠違紀來處理，對大戶、村組干部、煙農難以從合同管理的角度進行處罰。

二、存在問題分析

通過調研，當前合同管理存在的問題主要有以下幾個方面的原因：

（一）煙葉種植計劃的分配主要依靠政府。按照專賣法的規定，煙葉種植計劃是由政府分配，合同是由煙草管理，合同是按照計劃來簽訂。特別是對于當前玉溪以穩為主的煙葉種植局面，落實烤煙種植面積區、鄉鎮、村組具有較大的話語權，調整區內、鄉鎮內計劃分配存在一定的阻力。只要是種植計劃分配沒有完全體現當地煙葉實際生產能力，虛假空合同就一定會存在。

（二）計劃分解還存在簡單化的問題。主要體現在村組分解到一家一戶種煙計劃時，有的村組存在簡單以家庭人口、上年交售量來分解的問題，造成想多種煙的農戶無合同，無勞動力、年齡大退出種煙、流轉出去土地的農戶還由此計劃指標、還持有合同。

（三）預簽合同流于形式。預簽合同的初衷是把整個合同簽訂過程做實做細，但是從實際農業生產的角度來考慮，在3月份有的煙農在栽煙和栽菜等其他經濟作物之間搖擺，一旦菜價或者其他經濟作物價格高企，他們會立即栽種經濟作物，這種情況對面積落實難得鄉鎮尤其明顯。出于內管考核合同變化調整率不超過5%的要求，煙站也不會對合同做大的調整，避免成為重點監管煙站。

（四）重點人群合同監管與完成任務之間的矛盾突出。大戶多的鄉鎮往往是面積落實較難的地區，完成煙葉收購總量任務的壓力大,對大戶、村組干部的依賴程度更大，監管虛假空合同的難度也就更大，即使明知大戶、村組干部面積虛，但在完成任務面前也是左右為難，睜只眼閉只眼。

三、建議及對策

針對合同管理存在的問題及對原因的分析，從七個方面對合同管理提供一些參考建議。

（一）提高計劃分解的科學性。想種煙的分不到應有的合同，不想種煙的手握合同成為合同買賣的根源。從目前來看計劃分配不均是導致合同簽訂不實的重要原因。一方面是科學測算各鄉鎮的實際煙葉生產能力和種煙前景，協調好地方黨委政府，在區委政府的支持下，按照想種、能種、種的好的原則，科學合理設定各鄉鎮的烤煙計劃量，使各鄉鎮煙葉計劃量基本與煙葉生產量吻合。另一方面是更加注意計劃分解到戶的合理性。在村組分解計劃過程中應該杜絕簡單的以人口、土地面積分解計劃的簡單做法，努力做到計劃與生產實際種煙相符。

（二）體現合同管理的差異性。我們調研的是兩個最有代表性的煙站，一個是完成自己任務還有盈余，穩的問題，一個是完成自己任務還有一定的困難，保得問題。對于控的鄉鎮村組要重點關注計劃分配的公平性問題，對保的鄉鎮村組重點關注大戶、村組干部計劃面積的虛空問題，分類管理、因地制宜才能提高監管效率。

（三）體現煙葉收購的農業性。煙葉收購屬于農業生產，與工業生產最大的不同就在于受氣候因素的影響較大，難以實現完全標準化生產，比如今年，前期普遍對煙葉產量估計不足，認為100%完成煙葉收購計劃確實存在一定的困難和變數，但后期天氣向好產量又有所增加。綜合農業生產氣候條件影響的客觀事實，綜合當年的天氣條件，在每年的煙葉收購計劃執行時考慮拿出5-10%的收購量的上下浮動空間。可以要求幾年內總體完成，而不一定要求每年完成。豐產年份履行審批手續后收購量可以上浮一定比例，豐產部分可以在來年或分幾年抵扣；歉收年份可以下浮一定比例，歉收部分在氣候好的來年或分幾年補足。這一點在2007年的國家局合同管理辦法第十五條里有所體現，但是操作起來并不現實。可以針對這一條進行可操作的修改。豐欠調劑不是制度問題，應該是一個認識問題、實際操作問題。

（四）強化合同簽訂流程的合理性。針對當前合同預簽的實際效果，建議省局、市局取消合同預簽訂流程。如果難以取消，建議對預簽合同與正式合同的變化率不作為硬性考核，特別是對于5%的變化率的設定建議取消，給真正想做實合同的煙站松綁。

（五）強化大戶種植面積的真實性。種煙大戶是一把雙刃劍，在生產階段做樣板方面有優勢，但是在收購階段爭等級的問題也很突出。大戶種煙是煙葉生產的有益補充，從農業生產的實際情況來看，大戶種煙在田間管理、煙葉質量、生產水平等方面遠遠達不到農戶自己種煙的質量、等級平均水平，由于人力、投入成本等多方面因素影響，大戶種煙虛合同問題不同程度存在。鑒于當前情況，一方面要合理控制大戶比例。大戶比例過高會使煙站、煙草公司的處于弱勢地位，大戶爭等級、過高要價，煙葉質量等方面將難以保障。另一方面，要合理控制大戶的種植面積。國家局提倡家庭農場的煙葉適度規模種植，對于家庭勞動力充足的農戶100畝以下規模可能比較合適，對于家庭勞動力不充足的農戶規模應控制在50畝以下。有效杜絕大戶種煙水分大、虛合同量大、套取煙葉種植補貼，甚至以合同牟利的突出問題。

（六）加大對合同管理懲處的強制性。從目前來看專賣執法對合同管理沒有強制性，短期內增加對合同管理的強制性的可能性也不大。鑒于這種情況，建議引入政府紀委的力量來重點加強對村組干部等掌握計劃分配權利的重點人群的監管處罰力度。在清塘點株環節，查實虛假空合同的，涉及煙農、大戶的交由煙站做好合同調整，涉及村組干部虛假空合同的交鄉鎮處理，涉及煙站職工的交由區局分公司處理，涉及烤煙輔導員的交由煙站、合作社處理。要把握好力度，否則可能影響鄉鎮、村組抓煙積極性，導致面積落實困難。

（七）探索增強合同的約束性。目前，煙葉合同對煙草公司有約束力，而對煙農沒有任何約束力，權責不對等的問題異常突出。雖然目前的煙葉種植收購合同對合同變更及終止做了一些規定，但是實際操作性不強。請法律專家認真對我們的合同進行一次梳理，比如當前村組操作的煙農不按照要求種植煙葉的來年不分配計劃的、不簽訂合同的“土政策”固定到合同中。當然，合同問題真正要追責，涉及面廣、成本高、難度大、輿情影響大，做起來還是要穩妥推進。

四、調研結果運用計劃

合同管理中的難點問題，做好與政府、上級等部門的溝通，對于清塘點株等環節的監管立行立改；對于需要上級部門做出政策調整的積極做好溝通匯報。