煙草行業一直以來都具有較大的爭議，抽煙屬于人類的消極嗜好之一，這嗜好不僅危害消費者健康，還是造成社會不經濟的外部原因，但由于經年積淀的煙文化，讓煙民徹底戒煙根本不可能。不能任其發展，也不能嚴控死管，在整體社會利益與人類健康角度之間尋找平衡，由此產生了“高額稅收”的制約措施，在制度的管理和監管下，針對煙草類制品生產、流通、消費的過程，我國采取了調節需求及打壓需求的稅收手段。

國家立法推行煙草專賣制度，有利于政府對煙草產品的“生產、消費”等稅種征收，同時又利于控制煙草行業的生產，降低煙草制品對人類健康危害程度，不讓其任意自由發展，受到社會的有效管制及監督。

研究背景

煙草行業一直以來都具有較大的爭議，抽煙屬于人類的消極嗜好之一，這嗜好不僅危害消費者健康，還是造成社會不經濟的外部原因，但由于經年積淀的煙文化，讓煙民徹底戒煙根本不可能。不能任其發展，也不能嚴控死管，在整體社會利益與人類健康角度之間尋找平衡，由此產生了“高額稅收”的制約措施，在制度的管理和監管下，針對煙草類制品生產、流通、消費的過程，我國采取了調節需求及打壓需求的稅收手段。

國家立法推行煙草專賣制度，有利于政府對煙草產品的“生產、消費”等稅種征收，同時又利于控制煙草行業的生產，降低煙草制品對人類健康危害程度，不讓其任意自由發展，受到社會的有效管制及監督。

我國煙草專賣專營管理機制，達百年歷史之久，現行煙草管理機制，由十世紀八十年代開始實施，迄今為止是全球煙草發展史上最完整、最全面的“煙草專賣專營”機制之一。我國煙草管理機制，涵蓋了煙草產生“種植、生產、流通等”整個產業鏈。我國自煙草管理機制實施起，利用制度優勢，煙草業取得飛速發展，各級政府的煙草稅收不斷增長，煙草制品隨著科技進步，其“質量、結構、生產技術”取得大幅提升。

研究意義

針對我國現行煙草行業監管制度存在的政企合一、價格制定混亂等問題給出有效的解決辦法。為企業指出多元化經營發展戰略，推動我國煙草行業健康有序發展，提升行業國際競爭力。從理論到實踐的方法，“再用實踐檢驗理論”邏輯思路，重點從我國煙草行業監管制度變化特點角度出發，對我國煙草行業制度變遷展開研究，由煙草行業可持續發展戰略角度，結合國際煙草行業的發展趨勢和本國的宏觀經濟形勢，立足于中國國情，在現有研究基礎上，以確保國家利益及消費者利益至上為前提，制定符合煙草行業自身特點的改革措施。

中國煙草行業監管制度的變遷

我國最初的煙草行業監管制度

新中國成立后，隨著經濟開始復蘇，我國也開始開展煙草業，恢復老煙區生產，同時適當拓展新煙區?？墒?#xff0c;彼時處于摸索學習階段，發展相對緩慢。1956年工商業改造，國家幾乎控制了所有的工商業，國家掌控煙草制品的產銷過程，并出臺系列政策，規定由國家商業部進行統一購買及使用。

計劃經濟時期的中國煙草監管制度

伴隨著我國經濟進入改革開放階段，中央政府針對煙草行業管理制度進行變革。借鑒總結前階段煙草行業的問題后，國家轉變管理模式，加強了“中央統一管理”。改革開放后，我國推行了“煙草專賣”監管體制。

改革開放后，國家為了轉變行業發展存在的問題，決定推行國家“煙草專賣制度”，并設置了中國煙草總公司?？偣緭撜麄€煙草行業的資源、人才及物資的流動，擔負產、供、銷及出口業務。1983年頒發了《煙草專賣條例》，1984年批準創設“國家煙草專賣局”。1991年，《中華人民共和國煙草專賣法》審批通過，煙草專賣制度獲得法律保障。

1994年進行分稅制變革，我國煙草專賣向著地方專賣方向改變。分稅制的施行，改變原有的“中央與地方”間的利益分配模式。擬定煙草產品稅種、及確立煙草產品原產地納稅制度，讓當地政府與煙草稅收息息相關，當地政府會力求稅收收入的最大化。因此，此階段由宏觀角度，國家煙草專賣制度提升了國家財政收入。微觀角度，行業超額利潤及壟斷導致效率低下。中央漸漸被煙草生產企業與零售企業控制。受巨大利益驅使，國家煙草專賣制度，由國家主導轉為地方主導，演化成行業內的潛規則，這些潛規則影響逐日增加，地方在煙草專賣獲取的利益逐日加大，這也是制度力必變遷的主因。

市場經濟時期的煙草專賣制度

自從我國加入WTO后，便實施了國家煙草專賣市場化變革。此外，還加入《煙草控制框架公約》，此公約目的是降低卷煙產品銷售量及實現消滅煙草制度。此框架下，世界煙草市場不斷縮小及消亡，煙草行業生存面臨諸多挑戰。

2003年，湘、皖、粵三省創立了“中煙工業公司”，是我國煙草行業實施工商業變革的標志，為我國煙草行業管理體制變革的關鍵一步。工商分離是指將原來生產、銷售為一體的一家法人主體，分為工業企業與商業企業兩家法人單位。自此煙草行業再次發生巨大變革，煙草專賣局與煙草公司行政級別平等，煙草公司根據任務指標與市場狀況確定煙草制品生產量，煙草專賣局則負責行使行政職權。

由煙草行業制度變遷發現，其歷程是制度不斷更替及協商，新的制度替代舊的制度，其中監管制度的方式也在不斷變化，但一直未離開一個核心，就是專賣制度。煙草專賣制度的確立，推動了煙草行業發展，標志煙草行業發展受到法律保護，同時也受到法律約束。

煙草行業監管及其相關概念的界定

政府監管

政府對煙草行業的監管，是煙草行業主管部門根據相關法律法規，對煙草的種植、生產、物流、銷售、各個環節進行管理和規范的制度，是政府對煙草市場活動進行干預。

煙草制品的生產采取的是計劃經濟模式，由國家煙草專賣制度的保障，政府也是直接監管的其中一環。煙草行業奉行的是“國家利益至上，消費者利益至上”，其衍生出來的監管機制，是我國的社會環境需要與國情決定的，是由政府直接干預市場配置，綜合國家利益、煙草企業利益與消費者利益共同考慮的，對供需關系的考慮則放在其次。

政府監管，特殊的地方在于其監管的強制力，政府監管采取強制力來限制煙草企業決策的目的，是以政府為實施主體，用于糾正煙草這個特殊行業的市場制度，規范煙草行業發展前進的方向，防止煙草以自由經濟的方式無序擴張造成不利于社會發展的不良因素，實現政府經濟管理職能。

煙草行業監管

各地的經濟市場不同，但作為計劃經濟中煙草的生產、銷售、運輸等都是各地區的煙草專賣行政主管部門可控制、可測量、可預知的。煙草專賣行政主管部門根據《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》等相關的法律法規進行監管，對違反相關法律法規的行為進行查處。

監管制度的內容

監管制度的準入規則：

需要進入煙草經營市場的企業、個體工商戶都需要向當地市場監督管理局或煙草專賣局申請營業許可，對于符合行政許可的企業與個體工商戶，頒發能在許可范圍內進行生產經營活動的許可證書，企業及個體拿到許可證后才能規范經營，這屬于市場準入規則。

我國煙草行業現今以行政審批模式來實現對國內卷煙工業及商業的調控，審批權是法律賦予的，行政審批的過程是公平、公正、公開的，審批是進入市場的先決條件。準入審批監管,不僅規避了行業盲目發展而導致的混亂局面，還能促進產業鏈的協調發展，對提升卷煙產品結構及質量、滿足消費者需求等發揮了積極效用。

價格監管

煙草制品歷來以昂貴的高消費品著稱，卷煙的價格與專賣制度息息相關。價格可起到“調節及利益分配”的作用，利用高昂的價格來調解卷煙市場與增加國家稅收，既能確保國家財政收入，又能控制卷煙對社會、對民眾身體的危害。

價格調控機制將對煙草行業發揮關鍵性作用。我國現行卷煙價格體系，生成于二十世紀五十年代初，其由卷煙的“出廠價、調撥價、批發價、零售價”四大類價格所組成。但我國現在并沒有完整的管控卷煙價格的法律支持，因此社會上也出現了一些不法商販，倒賣卷煙，抬高卷煙價格，導致卷煙零售價格不穩定，甚至在市場上出現了“天價煙”。

因此，在卷煙生產及銷售活動中，國家政策法規的管控尤為重要，實行計劃管理及銷售、禁止煙草行業以外其他單位及個人實施生產經營上而言，卷煙產品無自由競爭條件。

行為監管

《煙草專賣法》內提出了反壟斷及反限制競爭。法律也賦予煙草專賣行政主管部門打擊制假販假、走私買賣與無證經營的權力。相關行業規定督促卷煙企業降低焦油含量、提升產煙技術，創造良好服務環境，禁止卷煙流通方面的地方保護主義。卷煙流通領域，對地方保護主義給予規制。在卷煙批發、銷售上，禁止煙草公司開展零售業務。卷煙銷售上引入市場競爭體制，規制煙草商業企業，限制競爭行為。

我國煙草行業監管制度的探討與思考

監管體制

中國煙草行業實施“煙草專賣”監管體制。專賣，實為國家壟斷經營，集中管理，由國家統一調控的壟斷性監管體制。對煙草行業實施“統一領導”、“垂直管理”及“專賣專營”的監管制度，通過行政監管及法律規定等，對煙草行業展開“生產計劃指標管制”、“許可證管制”、“價格管制”等管理措施。

監管體制一大特征就是政企合一。中國煙草專賣制度具有較強的計劃性，政府、企業間邊界模糊，各級煙草專賣局和對應的煙草公司雖然為兩個名稱一套運作模式。

管理體制上，除去國家煙草專賣局，我國各級地方政府也對其所管轄范疇內煙草市場，展開有力行政管理，生成國內煙草市場所特有的“行政壟斷”監管體制。

監管效果

推行煙草專賣體制以后，中國原本混亂的煙草市場開始走向正軌。全國烤煙種植“面積、產量及質量”顯著提升，上等煙葉產量逐年提升，提升了煙草制成品質量。整頓煙草行業市場，不規范經營煙廠被關停，杜絕了過度競爭及盲目發展，遏制了重復建設、粗制濫造等行為，降低了資源浪費，避免了財政收入流失。同時，國家管理機構對卷煙自由批發市場進行整頓清理，以確保煙草行業生產經營秩序，維護國家利益和消費者利益。中國煙草專賣制度，為煙草行業的重大變革，讓我國煙草行業擁有了全面系統的“管理體制”，利用法律確定了煙草專賣地位。

監管體制的爭議

當然煙草專賣體制也不乏反對者的聲音，“政企合一”的專賣專營制度也是其一大弊端，煙草專賣行政主管部門既負責行政管理，又掌控煙葉種植、卷煙生產經營。專賣監管職能與煙草企業所負責的煙草專營工作無法進行有效區分，監管與生產經營利益無法平衡。

但要考慮到煙草行業現狀的發展：其一，煙草專賣立法其宗旨極其明確，是維護國家及消費者利益。施行煙草專賣，有助于宏觀調控，可確保煙草行業有序發展。其二，煙草專賣對市場競爭無影響。有人提出，煙草專賣制度，不封閉市場，不排斥其競爭。堅持專賣專營監管體制基礎上，中國煙草行業一直努力發揮市場機制效用。目前，我國市場經濟運行尚在摸索中，中國煙草行業專賣體制下，引入市場競爭機制，實施以市場為導向的變革。其三，目前還不到取消煙草專賣制的時機，以當下國情與市場融合方面考慮，需在施行煙草專賣制度基礎上，中國不斷完善專賣體制，進行合理變革。

我國煙草行業監管制度的發展方向

完善監管機構體制建設

合理規劃稽查大隊職權職責

完善稽查大隊工作分配，推行“一崗雙責”制度，將內部監管職責與市場監管的職責相互協調，合理分配。開展外部檢查工作的同時，兼管內管的內檢工作。內部監督管理的工作，本來就與稽查工作相互交叉，若其兼職內管檢查工作，將會促進內管工作效率有效提升。

充分利用現代化資源

監管工作的開展，離不開社會的發展，要合理運用現有的先進技術軟件，內管工作的“業務數據獲取分析核對、實時預警、規范工作流程、內管信息通報”等功能都離不開技術的支持。內部監管工作通過各種檢查，最終所主要體現出來的還是數據。利用客戶服務部銷售狀況，顯示、留存的數據，核對發生異常的原因，實現數據的預警功能。

利用先進的現代化技術，即可以采取電子化管理方式，精細對監管工作進實施工作安排，又能節約監管資源，優化監管手段，促進煙草行業保持良好發展。

采取“事前、事中、事后”全程監管方式

做好事前監管，可將損失及影響降至最低。嚴格規范許可證審批流程，嚴格按照《煙草專賣法》及其實施條例的規定審批發證，杜絕“人情證”;其二對期滿延續的許可證，監督其經營期間有無違法經營行為。

強化事中事后監管，認真梳理取消許可證法定情形，完善許可證退出機制。結合工作規范要求，加強信息情報線索的收集整理，全面開展專賣、銷售、物流、內管“四員聯動”的市場檢查工作，及時查處和清理違法違規經營戶。建立卷煙經營大戶重點監控名單，對大戶控制小戶的問題進行專項整頓，對經營中存在違法違規行為的卷煙經營大戶，堅決查處。

打造專業化隊伍

構建職業、專業化的專賣隊伍。扎實推進監管部門的“職業道德”、“理論知識”及“實操技能”能力培訓，大力培養業務精英及骨干。

構建完善的服務監督及反饋體系

煙草專賣局一般在行政服務中心設有“好差評反饋平臺”，也都在網絡上公開舉報投訴渠道，消費者、零售戶與個人均可以在平臺對行政單位進行監督。

煙草專賣行政主管部門應該定期整理信息及向有關部門回饋。設置追蹤制度，重要的意見及建議要存檔，在一定期限里要求有關部門提出解決方案及措施，并依照解決狀況實施獎罰。

參考文獻

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