煙草在線據《法制晚報》報道　　近日，北京市人大常委會工作報告中提到，作為2014年的立法工作之一，將制定控制吸煙條例。

　　中國已多年保持世界第一煙草大國地位，吸煙人群仍在上升，控煙成效與形勢不容樂觀。控煙話題一直都是中央與地方兩會的常規性議題。近期舉行的北京市人大會議即明確將《北京市控制吸煙條例》納入立法計劃，預計2014年上半年審議通過。地方性法規跟進國家控煙立法是控煙法治化的重要成果，但其具體成效仍有待觀察，且執行上依賴于公眾監督和參與。

　　領導帶頭吸煙? 成控煙絆腳石

　　從政治與法律行動的層面來看，中國的控煙事業盡管成效有限，但一直沒有放棄努力。2003年，世界衛生組織正式批準《煙草控制框架公約》，中國于同年簽署該公約。其實早在1995年北京市就有控煙的地方性法規出臺，即《北京市公共場所禁止吸煙的規定》，其中對單位與個人的違規吸煙行為設定了罰款。在中國加入控煙公約之后，上海、廣州等地相繼出臺了更加細致的地方控煙法規。衛生部也于2011年出臺了《公共場所衛生管理條例實施細則》，其中第18條明確規定了公共場所的禁煙義務。

　　不過，這些法律行動與公約的正式要求相比還有較大差距，尤其是國家級控煙立法的長期缺位。按照《行政處罰法》的規定，“法律”以下的各種立法或文件的處罰設定權受到嚴格限制，這使得地方性立法的效力保障機制嚴重不足，導致控煙成效甚微。

　　為何具有公約基礎和國民共識的控煙立法舉步維艱呢？原因較為復雜。首先，煙草文化根深蒂固，民俗基礎依然可觀。其次，黨政干部引導的吸煙社會風氣尚未根本扭轉。中國是“官本位”傳統，領導帶頭吸煙是中國控煙的主要絆腳石之一。

　　為此，中央于2013年底正式發布了《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，全力推動黨政機關無煙化和公務活動無煙化。上行可下效，這一通知盡管只是中央的一個規范性文件，但在中國的黨政傳統下，或可略補國家級控煙立法缺位之憾。

　　樹立控煙法執行的“公眾參與模式”

　　中國控煙的滯后固然有國家級立法缺位的原因，但已有的各種法律規范效果不彰卻暴露出執行力的薄弱。根據2014年北京兩會傳遞出的信息，擬議中的控煙條例將主要從三個方面推進：加大處罰力度；加強控煙管理；擴大禁煙范圍。作為地方性法規，京版條例也有望在領導干部禁煙上出現細則性規定。盡管如此，筆者認為控煙法治化的關鍵還在于公眾參與，因為官員畢竟為數較少，公眾才是煙草文化的土壤，也是落實控煙諸項目標的行動主體。

　　既有的控煙法律執行高度依賴于硬法式的處罰，然而控煙處罰存在“法不責眾”的特殊困難，對單位的處罰在“官本位”傳統下更是難上加難。所以，許多地方控煙法規中的處罰條款長期“休眠”。為此應樹立控煙法律執行的“公眾參與模式”，具體操作可循如下要點：

　　第一，賦予公眾行政救濟權來推動控煙行政機關依法行政。公眾參與應以公眾法律權利為基礎，這就涉及現代行政管理中的“公眾充權”問題。公眾向控煙行政機關舉報或投訴后，如果后者不履行法定職責，應明確賦予公眾以行政復議權和行政訴訟權。這在北京市控煙條例的專家建議稿中出現過。

　　第二，重視網絡監督機制的合理利用。如公眾或機關工作人員使用“隨手拍照”的形式記錄黨政干部違規吸煙的行為并“曬”到網上，有關部門應按照中央禁煙通知嚴格處理。

　　第三，在法律執行上兼顧硬法機制和軟法機制。在硬法上加大處罰力度是必要的，但不能單純依賴處罰，而要充分利用公眾譴責、現場圍觀說服等社會共同體軟法機制推進控煙目標的落實。