目前《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）共有182個締約方，《消除煙草制品非法貿易議定書》（以下簡稱《議定書》）共有62個締約方。締約方結合《公約》要求，在減少煙草需求的措施、減少煙草供給的措施、減少煙草危害的措施等方面均取得積極進展，如多措并舉防止未成年人使用煙草、打擊煙草制品非法貿易、加強新型煙草產品監管等。2020年，世界衛生組織、布隆伯格基金會等控煙組織、美國（非締約方）等在煙草控制領域取得了新進展。全球控煙履約工作整體呈現出全系列煙草監管的格局正在形成、煙草控制措施趨向精準等特點。

一、《公約》和《議定書》締結情況

2020年是《煙草控制框架公約》生效的第15年，5月11日安道爾加入《公約》，《公約》締約方數量達到182個，覆蓋全球90%以上的人口。

《消除煙草制品非法貿易議定書》是《公約》框架下首份議定書，旨在落實《公約》第15條消除煙草制品非法貿易行為的規定。2020年，塞舌爾、匈牙利、埃及、肯尼亞、荷蘭等五個國家批準《議定書》，《議定書》締約方數量達到62個。

二、重點措施控煙履約進展

《公約》規定的煙草控制措施主要包括減少煙草需求、減少煙草供給和減少煙草危害，其中，減少煙草需求的重點措施主要包括價格和稅收措施，防止接觸煙草煙霧，成分管制和披露，包裝和標簽，教育、交流、培訓和公眾意識，廣告、促銷和贊助，煙草依賴和戒煙相關措施等；減少煙草供給的重點措施主要包括打擊非法貿易、保護未成年人等。

（一）價格和稅收措施

《公約》規定各締約方應采取價格和稅收措施以減少煙草消費。據不完全統計（數據來源于締約方向世界衛生組織提交的履約報告，共有106個締約方提供了稅率），2020年各國卷煙稅率中位數為62.5%（圖1），保持相對穩定，采取復合稅制（既從價又從量）的締約方從2018年的56%增至75%，繼續大幅增長。自2018年以來，超過50個締約方調整了卷煙稅率或價格。

2020年，印度尼西亞將煙草制品的消費稅提高了23%，最低零售價提高了35%，2021年卷煙消費稅將繼續提高12.5%。阿塞拜疆提高煙草產品進口消費稅，進口雪茄的消費稅從每千支20馬納特（1馬納特約合人民幣1.92元）提高到31馬納特，卷煙從每千支28馬納特提高到39馬納特。土庫曼斯坦通過提高煙酒消費稅稅率的法案，卷煙從價稅率、海關最低完稅價格、其他工業制煙草從量稅率分別上調至74%、3美元/盒和15.6美元/公斤。菲律賓將卷煙消費稅提高到每包45比索（1比索約合人民幣0.13元），之后每年增加5比索，直到2023年達到60比索后，每年增加5%。比利時宣布自2021年1月1日起提高卷煙消費稅，據估算，每包卷煙價格從6.8歐元（1歐元約合人民幣7.7元）增至7.5歐元，卷煙稅價將于2022年、2023年和2024年進一步增加。澳大利亞卷煙消費稅再次增加12.5%，根據議會通過的法案，2017～2020年每年提稅12.5%。土耳其發布總統令，將卷煙等煙草產品的特別消費稅從67%下調至63%，以緩解通脹上行壓力。歐亞經濟聯盟各成員國于2019年12月簽署《關于對煙草產品實施消費稅原則的協定》，約定自2024年起，聯盟成員國將執行35歐元/千支卷煙的指導消費稅，上下浮動區間不超過20%，在2020～2024年的過渡期內，由歐亞經濟委員會執委會視情況制定并調整指導稅率。俄羅斯表示，該協定將阻礙各國大幅提高煙草稅的步伐。按計劃，該國2021年煙草產品消費稅將提高20%以緩解財政壓力。

（二）防止接觸煙草煙霧

《公約》規定各締約方應采取措施，防止人員在公共場所接觸煙草煙霧，在實踐中主要體現為公共場所控煙立法。世界衛生組織將“公共場所”的重點指向三類，即室內工作場所（包括政府辦公樓、衛生保健設施、教育設施、大學、私人工作場所等）、公共交通工具（包括飛機、火車、輪渡、公共汽車、救護車等）和室內公共場所（包括文化設施、購物中心、酒吧、夜店、餐館等）。目前，大多數締約方已通過不同效力等級的規定全部或部分禁止在這些公共場所吸煙，83%的締約方已通過國家層面立法。但絕大多數國家沒有實行一刀切式的全面禁煙。據統計，未在政府辦公樓、大學、火車、輪渡、餐館、酒吧等場所禁煙的締約方比例分別為28%、34%、38%、44%、48%、56%（數據來源于締約方向世界衛生組織提交的周期履約報告，數據截至2021年3月。后文出現的百分比數據如未特別說明，基數均為180個締約方）。

2020年，巴拉圭通過法案限制公共場所吸煙，規定只能在沒有非吸煙人群聚集的露天場所使用煙草產品（包括不含尼古丁的電子煙）。玻利維亞通過法案加強公共場所控煙力度，規定封閉的室內公共場所和工作場所完全無煙，且禁止在兒童聚集地、體育和文化活動地、森林保護區、水體100米附近等戶外場所吸煙。朝鮮通過《禁煙法》，加大公共場所控煙力度，政治思想教育場所、劇院、電影院、公共運輸工具等被列入禁煙場所范疇。哈薩克斯坦通過法案擴大控煙場所的范疇，同時擴大控煙管轄的產品范圍。

（三）成分管制和披露

《公約》第9、10條規定各締約方應采取有效措施進行煙草制品成分管制和披露，重點措施包括檢測、管制、向政府披露、向社會公眾披露等4個方面，其中檢測成分、檢測釋放物、管制釋放物在各締約方的執行率為46%，管制成分的執行率為54%，向政府披露成分、釋放物的執行率分別為64%、53%，向社會公眾披露成分、釋放物的執行率分別為57%、44%，由于專業性較強且法律壁壘較多，較上年度進展緩慢。

2020年歐美全面加強對薄荷口味的監管。5月20日，“薄荷卷煙禁令”在歐盟正式生效，包括爆珠在內多種形式的薄荷煙都被禁止（該禁令同樣適用于已經脫歐的英國）。自禁令生效日起，在歐盟范圍內銷售薄荷煙將會被處以最高1000歐元的罰款、3個月的監禁。但在執行層面，菲莫國際、日本煙草等仍在禁令允許的范圍內生產銷售類似薄荷口味的卷煙。美國近年來以電子煙口味管制為開端，掀起了煙草產品口味管制的大潮。2月眾議院《逆轉青年煙草流行法案》擬禁止薄荷等調味煙草產品，后被擱置。馬薩諸塞州自6月1日起禁止銷售調味（含薄荷味）煙草產品。

（四）包裝和標簽

《公約》規定各締約方應根據其國家法律對煙草制品包裝、標識采取有效措施。據統計，85%的締約方要求在卷煙包裝上印制健康警示，其中87%的締約方要求輪換展示健康警示，91%的締約方要求警示面積占包裝面積的30%及以上，75%的締約方要求警示面積占包裝面積的50%及以上。包裝警示與成分管制的聯動取得一定進展，49%的締約方在包裝上標注成分信息，37%的締約方在包裝上標注釋放物信息。

部分締約方采取了更為嚴格的包裝標識措施。一是圖形警示。自2001年加拿大實行圖形警示以來，印制圖形警示的締約方在2016年達到100個，2019年增至120個，2020年韓國更新了卷煙和加熱卷煙的包裝警示，玻利維亞、哈薩克斯坦增加了圖形警示的面積。美國食品與藥品監督管理局（FDA）規定自2021年6月18日起在卷煙包裝印制圖形警示，但隨后被推遲三次至2022年4月14日。二是素包裝。自2012年澳大利亞推行煙草素包裝以來，已有17個國家通過素包裝立法。2020年比利時、以色列、新加坡依法開始執行素包裝。荷蘭通過素包裝立法，要求卷煙自10月1日起使用素包裝，雪茄煙和電子煙自2022年1月1日起使用素包裝。此外，為減少塑料污染，歐盟于12月通過法令，要求自2021年7月起，在有塑料成分的過濾嘴卷煙包裝上印制塑料污染警示，該警示需與健康警示分列，且醒目、清晰易讀、不可擦除。

（五）教育、交流、培訓和公眾意識

《公約》要求各締約方通過各種傳媒工具和教育、培訓項目來加強公眾的控煙意識。據統計，73%的締約方制定了關于煙草的教育和公共意識規劃，57%的締約方在制定規劃時進行了多方調研、檢驗、監督和評估，以確保規劃的科學、合理和可操作性。在執行層面，大多數締約方以社會公共機構、非政府組織為主要發起人，以衛生工作者教育工作者為主要培訓對象，以兒童和青少年、成年一般公眾為主要宣傳對象。

2020年，第33個“世界無煙日”的主題是“保護青少年遠離傳統煙草產品和電子煙”。秘魯衛生部實施了反煙草公共交通項目，利用學生公共交通車輛宣傳煙草危害。

（六）廣告、促銷和贊助

《公約》要求各締約方應廣泛禁止或限制煙草廣告、促銷和贊助。據統計，71%的締約方已廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助。除了禁止在廣播、電視、印刷媒介等《公約》要求的平臺廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助之外，部分締約方采取了更嚴格的措施。一是禁止網絡銷售。《公約》規定“酌情在因特網上廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助”，據統計，49%的締約方禁止網絡銷售，較2018年變化不大。二是禁止在零售店展示銷售。據統計，2012年禁止展示銷售的國家為41個，2020年增至86個。三是禁止品牌延伸。品牌延伸是將煙草品牌或商標用于非煙草產品，通過該產品的營銷實現長期、合法的煙草廣告宣傳效果。據統計，禁止品牌延伸的締約方數量持續增加，已達到48%。

2020年，比利時通過法案，全面禁止所有煙草產品的廣告，包括煙草零售店內的廣告。德國修改廣告法，規定煙草產品的廣告宣傳只能在煙草零售店內進行。哈薩克斯坦禁止展示銷售煙草產品（包括電子煙）。荷蘭將展示銷售禁令擴大到包括電子煙在內的所有煙草產品，但對滿足產品范圍和營業額等方面特定條件的銷售點予以豁免，煙草專賣店在豁免范圍內。

（七）煙草依賴和戒煙相關措施

《公約》要求各締約方采取有效措施以促進戒煙。據統計，65%的締約方將對煙草依賴的診斷和治療以及戒煙咨詢服務納入國家煙草控制戰略、衛生戰略或教育戰略中，55%的締約方制定了綜合性配套戒煙指南。在戒煙服務機構建設和選擇方面，各締約方持續以衛生保健機構和戒煙中心為重點，并給予不同程度的公共資金支持；在戒煙活動方面，各締約方普遍利用當地活動或媒體宣傳的方式強調戒煙的重要性，34%的締約方設立戒煙熱線，35%的締約方針對女童或孕婦等特殊群體開展有針對性的戒煙宣傳活動；在戒煙項目推廣場所方面，衛生保健設施、教育機構、工作場所的占比依次為66%、50%、47%，文萊、比利時、加拿大、菲律賓、新加坡等24個締約方進一步擴大推廣范圍，在商場、公共交通工具、監獄以及清真寺等場所推進戒煙項目；在戒煙服務人員配備方面，內科醫生、護士和家庭醫生仍然是關鍵力量，46%的締約方將戒煙項目納入醫學院課程。在戒煙藥物和治療方面，48%的締約方提供尼古丁替代療法，其中55%的締約方對尼古丁治療提供不同程度的公共資助。

2020年，挪威啟動經常吸煙者戒煙試點項目，由政府對部分常用藥提供補貼。荷蘭自1月1日起，用于實現戒煙目的而搭配使用的藥品實現免費。英國繼續舉辦“十月戒煙”活動，旨在幫助該國的吸煙者在10月份通過公開挑戰戒煙。

（八）打擊非法貿易

《公約》要求各締約方采取有效措施以消除非法煙草貿易。2020年是《議定書》生效的第三年，各締約方打擊煙草非法貿易的力度有所增強，已有71%的締約方制定了打擊煙草非法貿易的法律。根據《公約》和《議定書》有關規定，打擊煙草非法貿易的手段主要包括采取許可證制度、印制用于確認原產地的標識、銷毀非法產品、沒收非法貿易所得、建立跟蹤和追溯系統等（圖2）。

（九）保護未成年人

《公約》要求各締約方采取有效措施禁止由或向未成年人銷售煙草產品。據統計，84%的締約方明確禁止向未成年人銷售煙草產品，74%的締約方明確禁止由未成年人銷售煙草產品。2020年，美國“煙草21歲”法案生效，美國煙草產品（包括電子煙）的最低法定購買年齡從原來的18歲提高到21歲。新加坡宣布自2021年1月1日起實施法定吸煙年齡為21歲的新法規。印度修改法案，計劃將法定吸煙年齡提高到21歲。比利時通過法案，將法定吸煙年齡提高到18歲，使其與法定購煙年齡一致。哈薩克斯坦通過法案，將法定購煙年齡提升至21歲。

此外，為防止未成年人接觸或使用煙草，《公約》鼓勵各締約方采取多種舉措，主要包括禁止使用自動售煙機、禁止分支或小包裝銷售、禁止向公眾免費分發等。2020年各締約方對以上措施的執行率分別為59%、66%、78%（圖3）。

（十）新型煙草產品監管

隨著電子煙和加熱卷煙等新型煙草產品的快速發展，對其加強監管已成為世界各國的共識。在法律屬性方面，加熱卷煙被日本、韓國等主要市場國視同卷煙監管，7月菲莫國際加熱卷煙iQOS通過了美國FDA風險改良煙草產品申請（MRTP）審核，將正式作為風險改良煙草產品在美國上市銷售，這意味著iQOS獲得了政府背書的“減害”宣傳效應，突破了傳統煙草產品的部分法律屬性；電子煙被美國、歐盟等主要市場國納入或參照卷煙監管，煙具作為其不可分割的一部分也被美國等納入煙草產品監管范疇；22世紀集團公司的VLN（極低尼古丁含量）卷煙已進入美國FDA“風險改良產品”的實質審查階段，該公司稱其卷煙中的尼古丁含量比傳統卷煙少95%，一旦通過，將意味著尼古丁含量成為美國政府認證卷煙是否“減害”的標尺之一。在生產管制方面，據不完全統計，加拿大、丹麥、羅馬尼亞等35個國家對電子煙液中的尼古丁含量予以限制，英國、荷蘭、葡萄牙等33個國家對電子煙液中的添加劑予以限制，美國等重點市場對電子煙口味加強管制。在流通管制方面，韓國等對加熱卷煙在包裝標識、廣告促銷等方面視同卷煙管制。各國對電子煙的主要監管手段是市場準入，據不完全統計，美國、法國等39個國家通過上市前許可和上市后定期報告的措施管控電子煙供應。在消費管制方面，一是稅收，加熱卷煙在日本、韓國的稅率水平已達到傳統卷煙的70%～90%，征稅方式主要包括對電子煙（含煙具）整體征稅、按電子煙液質量征稅、按尼古丁含量征稅等三種；二是防止未成年人接觸或使用，美國、德國、菲律賓等45個國家通過立法制定購買使用新型煙草產品的最低法定年齡，使其與購買使用卷煙的最低法定年齡一致；三是公共場所控煙，哈薩克斯坦等51個國家禁止或限制在公共場所使用電子煙等新型煙草產品。

三、世界衛生組織及有關非政府組織煙草控制進展

（一）世界衛生組織

自《公約》生效以來，世衛組織及其下設的《公約》秘書處在全球煙草控制工作中扮演重要角色，開展了大量煙草控制工作。一是聚焦重點措施，開展細化指南。世衛組織制定的控煙政策包（MPOWER）在《公約》基礎上進一步聚焦重點煙草控制措施，對各國制定控煙措施有引導作用。此后世衛組織發布多份指南性報告，《公約》秘書處組織通過多份《實施指南》，制定了層層加碼的煙草控制措施，在內容上已超出了《公約》規定的范疇，對各締約方的普適性大大降低。二是開展信息監測和公開。世衛組織根據各締約方提交的周期報告等建立數據庫，對控煙履約相關信息進行收集整理和更新，并定期出版煙草流行報告和煙草控制報告。受疫情影響，2020年度未發布相關報告，根據2019年發布的《全球煙草流行報告2000～2025》，2020年全球15歲以上人口煙草產品使用率約22.8%，自2000年（約33.3%）以來持續下降。三是開展調查研究。世衛組織在煙草控制重點領域開展研究，以豐富素材支撐其加強煙草控制的立論。近年來，世衛組織開展了對成分管制、新型煙草產品、吸煙與疫情等的研究。

（二）煙草控制非政府組織

煙草控制組織在全球控煙工作中發揮重要作用，通過提供資金、開展活動等推動煙草控制趨嚴趨緊。其中，總部位于美國的非政府組織布隆伯格基金會、比爾和梅琳達·蓋茨基金會、無煙草青少年運動是其中的代表。

布隆伯格基金會開展煙草控制活動的目標是支持煙草控制項目、減少煙草使用；主要手段是與利益相關方進行合作，提供資助和技術支持；重點對象是中低收入國家；近年來開展三大重點項目，分別是2015年啟動的“反煙草貿易訴訟基金”、2018年斥資2000萬美元啟動的“阻止煙草組織和產品”（STOP）、2019年斥資1.6億美元啟動的“打擊電子煙”。截至目前，共有69個國家接受其約近10億美元的資助，54個國家在其支持下制定或修改煙草控制法律政策。

比爾和梅琳達·蓋茨基金會開展煙草控制活動的主要方式是直接捐助或簽訂合同間接提供支持；資金來源主要是需要免稅的美國企業或組織；資助對象排除美國等發達國家。截至目前，該基金會共在發展中國家開展5000多個公共健康相關項目，煙草控制是其中的重要內容。

無煙草青少年運動是專門從事煙草控制活動的非政府組織，也是美國乃至全球致力于降低煙草使用的重要活躍力量，曾參與《公約》的談判和制定過程，與布隆伯格基金會等展開深度合作，獲取資金進行控煙活動，主要活動對象是美國和全球中低收入國家，主要方式是監測煙草業動向、支持全球控煙組織的行動、影響煙草控制政策制定等。2020年開展的主要活動是打擊調味電子煙、推動公共場所無煙立法等。

四、美國煙草控制進展

出于國內法和保護本國煙草業等考慮，美國至今未加入《公約》。美國的煙草控制工作有如下特點：一是構建獨立于《公約》的煙草控制框架。美國監管煙草產品的主要依據是《家庭吸煙預防及煙草控制法》，主要部門包括衛生與公眾服務部下屬的FDA、財政部下屬酒精煙草稅收和貿易局、司法部下屬的酒煙和火器管理局、農業部、商務部和各州政府等，監管措施基于美國國情、趨于靈活，如允許符合要求的煙草廣告和促銷，由煙草公司和各州簽訂的《大和解協議》一攬子解決檢察官訴訟問題等，整體來看，美國建立起了一套既基于科學證據和自身法律體系，又適合其國情的煙草控制框架。二是成為新型監管措施的風向標。美國FDA一些新型監管措施對全球煙草管制尤其是新型煙草產品管制產生了較大影響。如對煙草產品開辟減害認證通道，對新型煙草產品采取一體化全面監管，將市場準入、口味管制、年齡限制、稅收等作為管制電子煙的重點措施。2020年，美國全面加強電子煙監管，如聯邦政府宣布禁止水果等口味的電子煙彈，多州宣布禁止風味電子煙；通過禁止郵寄電子煙的法案；推進市場準入的審核工作，截至2021年3月，美國FDA已完成對84000種產品的形式審查。

五、全球煙草控制整體性趨勢

當前，煙草控制的理念已成為國際社會的普遍共識。隨著《公約》和《議定書》各項措施的推進，2020年全球煙草控制工作取得了積極進展，其整體性趨勢，一是全系列煙草監管的格局正在形成。近年來新型煙草產品快速發展，監管和發展相生相伴，美國、歐盟等紛紛通過立法擴大煙草產品的范疇。2020年哈薩克斯坦通過立法重新定義煙草產品，使其擴大至所有尼古丁產品，巴拉圭將不含尼古丁的類煙產品也納入控煙監管范疇。新型產品催生了新的監管措施，深刻影響煙草監管格局，全系列煙草產品協同監管的格局正在形成。二是煙草控制措施日趨科學精準。隨著煙草控制運動的不斷深入，全球控煙履約工作向縱深發展，各國的聯系和交流更加緊密，控煙措施日趨呈現多元化、精準化特征。為了防止未成年人接觸煙草，采取口味管制、禁止自動售煙機、禁止分支銷售等間接措施的國家越來越多；為了打擊非法貿易，采取跟蹤追溯、市場準入等機制的國家越來越多；各國更加綜合審慎地考慮煙草稅收問題，如歐亞經濟聯盟意圖平衡各成員國稅率、土耳其降低稅收、俄羅斯提高稅收等；法院對煙草相關法律責任的判斷繼續基于科學證據和法律規定，而非單一追求控煙目標。