編者按：2021年12月31日上午，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會法律工作委員會舉辦“控煙與《鐵路法》修改討論會”（暨國際綠色發展會2021/20），旨在進一步推進我國控煙立法工作，促進實現無煙列車，助力實施《“健康中國2030”規劃綱要》。12位來自公共衛生、環境保護、未成年保護及法律等領域的專家（其中包括2位全國政協委員）出席會議，梳理控煙形勢和問題，分享精彩觀點，并提出對《鐵路法》的修改建議。

我們整理選擇了部分專家的意見和建議，與大家分享。

中國政法大學民商經濟法學院副教授馬燕出席了此次會議并建議增加全面禁煙條款，確立“禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法原則。以下是馬燕副教授的發言：

結合會議主題我談三點：

第一點，控煙立法的必要性及其基礎。

從立法的必要性和基礎這個角度來看，我認為首先吸煙屬于個人的行為，大眾已經普遍認為它是不良的嗜好，雖然屬于個人行為，但是不良嗜好，其影響范圍非常的廣，它不僅僅會影響身邊人的健康，特別是對少年兒童的影響，也會污染局部區域的環境。

大家肯定都有過體會，曾到過允許吸煙的餐廳，或者酒店的房間，即便是幾天已經沒人吸煙了，但是我們還能夠聞到煙的味道。所以從這一點上來講，吸煙對少年兒童特別是老弱的這種人的影響會非常大，會危害人體健康，增加社會的經濟負擔。另外從建設健康中國和美麗中國這個角度來講，不僅涉及到未來勞動力的質量，還關乎到國家整體的可持續發展。

從世界范圍內來看，公益組織和環保社會組織在控煙的方面做出了很多努力，其中中國綠發會就是在我們國家率先在控煙領域開展工作的典型代表。綠會在環境公益訴訟、社會宣傳、促進執法方面都做出了卓有成效的努力。這個成績非常突出，應當在這個基礎上繼續推進深度控煙。

在法律層面上，除了世界衛生組織《煙草控制框架公約》（FCTC）的第8條的規定之外，在我們國家現有的立法中，特別是《民法典》中的綠色原則，環境保護中的保護公眾健康，協調發展、可持續發展等等這些原則都為控煙提供了有力的法律上的支撐，提供了現行立法的依據。

從我國控煙的實際情況來看，雖然我是第一次參與控煙的討論，但是我一直在關注中國綠發會前幾個關于控煙的訴訟。從這些資料中也能夠看到，2008年以來，很多城市制定了地方性的控煙法規，但是上位法比較欠缺。從人民群眾的呼聲和切身需要來看，國內外的研究機構調研的資料都表明了應該禁止在室內和交通工具內吸煙。

從研究調查的結果上來看，無論是吸煙者還是被動吸煙者，大部分都支持在公共交通的工具上，在學校、醫院這種特定的場所禁止吸煙，80%以上的被調查者支持，在會議室、餐廳和酒吧等這些區域禁止吸煙。

第二點，控煙的有效途徑是什么？

我們今天重點談控煙的對象是以《鐵路法》的修改為契機，也就是說涉及到從完善立法角度上來促進廣泛控煙。

從控煙的有效途徑上來看，國際社會和我國的經驗充分表明以下這幾個手段都是非常有效的，包括立法手段、經濟手段、行政手段，還有宣傳手段和教育手段等等。

在立法層面上，控煙涉及到衛生、環保、交通、建筑、未成年人保護等法律領域，目前在控煙這個領域還沒有形成一個完整的法律體系，衛生立法、環保立法、交通立法、建筑立法和未成年人保護法等，雖然都有從不同的角度對控煙或者禁煙有一些規定，但是沒有形成一個有機的整體。

從有效控煙的角度來看，應當形成一個全民控煙的法律體系。就是說在這種法律體系的支撐之下，有一些區域率先達到全面禁煙，比方說公共場所、交通工具等，還有可以建設無煙學校、無煙公寓、無煙社區等。我國現有的立法在控煙方面仍比較滯后，所以綠發會抓住這次《鐵路法》的修改，努力促進鐵路控煙立法，我認為是切合實際，選擇對了時機，特別是通過《鐵路法》的修改，促進在鐵路這個交通的重要基礎保障上，做出全面控煙行動。

所以我個人認為在鐵路運輸系統應該確立“全面禁煙是原則，允許吸煙是例外”的立法思維。抓住鐵路立法修改的這次機會，積極的推進控煙工作。我國環保法相關的立法修改過程中做出了非常好的表率。比方說近日通過的《噪聲污染防治法》修改，第10條就規定了國家鼓勵基礎群眾性自治組織、社會組織、公共場所管理者、業主委員會、物業服務人、志愿者等開展噪聲污染防治法律規范知識的宣傳，這個規定非常好，體現了公眾參與、多元共治。該規定對于控煙立法也有參考價值。在控煙方面也應當形成廣泛的公眾參與機制。從如何控煙的途徑選擇上，立法很重要，除了立法之外，控煙也還會涉及到稅收，宣傳、教育等環節，這些環節也應該全面的推進，通過經濟手段、宣傳教育等方式積極推進，形成一個非常健全的控煙社會體系。

第三點，關于《鐵路法》修訂草案征求意見稿的具體的建議

一是建議在《鐵路法》客運協議中增加全面禁煙條款，確立禁止吸煙是原則，允許吸煙是例外的立法原則。確定禁煙是原則，也就是說在整個鐵路車輛運行中，旅客在車內是全面禁止吸煙的，在部分的車站（如露天車站等）可以設少量的吸煙區域，在該區域內允許吸煙。如果火車內和所有車站都是禁止吸煙的，執行起來比較困難，我國吸煙人數眾多，可能執法的成本或力度需求會特別大。總之，我認為應當切合實際，鐵路應當全面控煙，所有車內禁止吸煙，可以在環境允許的車站劃定區域或設立吸煙亭等。關于吸煙和香煙的替代品，這些在立法中應該有明確的規定，包括現有的可能危害他人身體健康的香煙替代品都應該是禁止的。

我認為在鐵路法中應該首先有一條原則性的規定，然后其具體內容分散到其他的相應條款中。

因為禁煙按照鐵路的特殊性，它既有運輸的協議，同時它還有監管內容，即有這種平等主體之間的運輸關系，還有管理與被管理的監管關系及保護公共利益的需要。從這個角度來講的話，僅有現在的《鐵路法》修訂草案中寫的第五十八條（五）“在禁止吸煙的列車上、其他列車以及鐵路車站的禁煙區域內吸煙，或者使用能夠產生煙霧的香煙替代品及其他物品；”僅有這一條是不夠的。

《鐵路法》既涉及到運輸協議雙方的權利主體的權利義務，還涉及到整個鐵路運輸過程中監管關系，包括鐵路公安等等，建議在立法中原則性條款規定禁止車內吸煙，然后對禁止吸煙的權利和義務，執法過程、處罰等分別具體規定。

二是《鐵路法》修訂草案的征求意見稿還有一些條款需要完善的。如第一條，“為了保證鐵路運輸和鐵路建設的順利進行，促進鐵路高質量發展，適應建設富強民主文明美麗的社會主義現代化強國和人民日益增長美好生活的需要。”該條，“促進鐵路高質量發展”，在鐵路法草案中對鐵路進行了解釋，我認為僅規定促進鐵路發展，不能夠涵蓋所有的鐵路行業所涉及的社會關系。我國現行《公路法》中規定的是“促進公路事業的發展。”《民航法》規定的是“促進民航事業的發展”。通過參與《鐵路法》修訂草案征求意見稿，修改的過程中，我們通過努力把禁煙的條款寫進去，可行性還是有的。建議把車內全面禁煙作為一個專項研究報告提交給立法機關，而且中國綠發會的這種工作力度和工作質量立法部門也是認可的，通過努力促進控煙的工作是會有成效的。

三是除了關于控煙的規定之外，從《鐵路法》和《環境保護法》和綠色發展和生態文明建設之間的關系等看，《鐵路法》修訂草案征求意見稿在很多方面還有修改完善的余地，如關于鐵路規劃和鐵路建設中的土地利用問題等。根據我國實際和發展需要，《鐵路法》修改的步子還是應該邁得再大一些，因為從可持續發展，構建綠色的產業鏈及碳達峰和碳中和等整體來考慮，交通畢竟是一個很重要的方面，而在交通中鐵路是很重要的方面。綠色產業、綠色發展、健康中國及可持續發展，優質勞動力保障等，這幾個方面促成了在《鐵路法》中關于禁煙行動的步子應當邁得再大一些。