11月20日至25日，代表《煙草控制框架公約》(FCTC)簽署國(guó)的代表將齊聚巴拿馬城，在第十屆締約方會(huì)議(COP10)上討論煙草和尼古丁政策。這是一個(gè)值得密切關(guān)注的事件，因?yàn)榫喖s方會(huì)議上做出的決定往往會(huì)對(duì)尼古丁行業(yè)及其客戶產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，影響制造商、供應(yīng)商、煙草種植者以及吸煙者和電子煙使用者等利益相關(guān)者的未來(lái)。

　　“締約方會(huì)議是一個(gè)極具影響力的全球煙草政策中心，”英美煙草公司全球洞察與前瞻主管弗洛拉?奧克瑞克解釋說(shuō)。“它涵蓋了煙草價(jià)值鏈上從種子到煙霧的所有環(huán)節(jié)。’”盡管該論壇的指導(dǎo)方針只是建議，但許多指導(dǎo)方針已被納入國(guó)家立法。

主要政策，如無(wú)裝飾包裝和風(fēng)味限制，在被主要市場(chǎng)采納之前，在締約方會(huì)議上提出。締約方會(huì)議還激發(fā)了近年來(lái)激增的對(duì)行業(yè)科學(xué)的禁令——Okereke認(rèn)為，這一發(fā)展對(duì)減少煙草危害(THR)的事業(yè)甚至比該會(huì)議對(duì)行業(yè)參與的既定限制更有害。

除了在國(guó)家一級(jí)產(chǎn)生影響外，締約方會(huì)議還在全球范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的制度影響力。“《煙草控制框架公約》不是由世界衛(wèi)生組織提出的，而是由聯(lián)合國(guó)提出的，這意味著它對(duì)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和金融也有影響，”全球衛(wèi)生專家德里克·亞奇(Derek Yach)指出，他在20年前深入?yún)⑴c了該條約的起草。通過(guò)與世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織和世界銀行等機(jī)構(gòu)的互動(dòng)，締約方會(huì)議能夠傳播其煙草控制理念，這些理念傾向于禁止而不是更進(jìn)步的方法。

所有這些都表明，締約方會(huì)議對(duì)尼古丁行業(yè)的未來(lái)有著巨大的影響。

那么，業(yè)界對(duì)COP10有什么期待呢?一直在關(guān)注籌備工作的專家們預(yù)計(jì)會(huì)有關(guān)于“煙草最后階段”的辯論，其中包括尼古丁減少、零售商配額和代際煙草購(gòu)買禁令。他們還預(yù)計(jì)會(huì)談內(nèi)容和排放測(cè)試和測(cè)量，過(guò)濾器和通風(fēng)，以及價(jià)格和稅收增加。

截至發(fā)稿時(shí)，已經(jīng)發(fā)布了文件，討論將廣告/贊助限制擴(kuò)大到企業(yè)活動(dòng)和新媒體;支持反煙草訴訟;不鼓勵(lì)工業(yè)多元化進(jìn)入制藥業(yè)和其他領(lǐng)域。會(huì)議議程上還有一項(xiàng)提議，將煙草加熱產(chǎn)品產(chǎn)生的氣溶膠重新定義為煙霧——批評(píng)者稱此舉是企圖改寫(xiě)基本科學(xué)原理。

此外，締約方會(huì)議代表將考慮承認(rèn)煙草控制是健康權(quán)的基礎(chǔ)，為攻擊煙草業(yè)侵犯人權(quán)并使其承擔(dān)額外責(zé)任掃清道路。然而，他們不會(huì)討論這種方法對(duì)吸煙者和煙農(nóng)的負(fù)面影響，這兩個(gè)群體受到了高度的侮辱。巴拿馬會(huì)議的與會(huì)者可能還將討論新產(chǎn)品的新證據(jù)。令人擔(dān)憂的是，他們可能會(huì)推動(dòng)電子煙和煙草加熱產(chǎn)品像可燃香煙一樣受到監(jiān)管，批評(píng)人士稱這一發(fā)展沒(méi)有科學(xué)依據(jù)，會(huì)阻礙許多國(guó)家正在進(jìn)行的THR。

拒絕減少傷害

對(duì)于減少煙草危害的支持者來(lái)說(shuō)，締約方會(huì)議對(duì)THR的日益厭惡和新尼古丁產(chǎn)品的潛力是其最令人不安的特征之一。盡管《煙草控制框架公約》第1(d)條將減少危害確定為一項(xiàng)基本的煙草控制戰(zhàn)略，但在兩年一次的會(huì)議上，THR受到了冷落，代表們?cè)陔S后的每次會(huì)議上推動(dòng)越來(lái)越多的禁止主義政策。

Okereke說(shuō)，考慮到吸煙的低風(fēng)險(xiǎn)替代品的出現(xiàn)，這種態(tài)度尤其沒(méi)有根據(jù)。雖然她承認(rèn)第一站應(yīng)該是戒煙，但她認(rèn)為那些不想戒煙的人應(yīng)該獲得更好的替代品。Okereke說(shuō):“盡管多年來(lái)一直在控制煙草，但仍有超過(guò)10億人繼續(xù)吸煙。“我們?cè)撃眠@些人怎么辦?”我們能不能至少為他們提供其他選擇來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)?幾年前，沒(méi)有其他選擇。但多虧了科技，吸煙者現(xiàn)在有了真正的選擇。”

雅奇對(duì)締約方會(huì)議代表們無(wú)法參與科學(xué)研究感到困擾。“這是想象力的失敗，”他說(shuō)，特別是考慮到他們?cè)卺t(yī)學(xué)和其他領(lǐng)域的同事是如何接受減少危害的概念的。根據(jù)Yach的說(shuō)法，參與煙草控制框架公約談判的一些大使也在新千年開(kāi)始時(shí)參與了世貿(mào)組織關(guān)于艾滋病藥物定價(jià)的多哈回合談判。但是，世貿(mào)組織的做法都是關(guān)于專利和創(chuàng)新的，而《煙草控制框架公約》從來(lái)沒(méi)有提到這些詞。他說(shuō):“談判該條約的人只是認(rèn)為煙草沒(méi)有改善的可能。”

Yach懷疑，對(duì)進(jìn)步政策的抵制是由于擔(dān)心THR是行業(yè)維持銷售的伎倆。但是，盡管在THR的早期可能存在合理的擔(dān)憂，但他說(shuō)，隨著更多科學(xué)的出現(xiàn)，這些擔(dān)憂應(yīng)該消失了。“一旦我們開(kāi)始看到可燃物的巨大轉(zhuǎn)變，以及更好的科學(xué)表明(新產(chǎn)品的)暴露水平幾乎無(wú)法測(cè)量，人們就會(huì)期望發(fā)生變化。”

Yach認(rèn)為，促使人們對(duì)THR產(chǎn)生敵意的另一個(gè)因素是美國(guó)對(duì)電子煙的反應(yīng)。他說(shuō):“美國(guó)的做法把兒童——甚至是理論上對(duì)未成年人吸電子煙的擔(dān)憂——置于成年吸煙者的實(shí)際利益之上，而成年吸煙者可能會(huì)從新產(chǎn)品中受益。”億萬(wàn)富翁慈善家邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)開(kāi)始投入數(shù)億美元，將這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展到印度、巴基斯坦和其他國(guó)家后，這種“兒童化”政策成為了國(guó)際上的常態(tài)。影響是顯著的。2019年，世界上最大的煙草市場(chǎng)之一印度禁止了電子煙，使大約1億可燃香煙吸煙者失去了更安全的替代品。

布隆伯格對(duì)THR的抵制令人費(fèi)解，因?yàn)樗拇壬苹饡?huì)資助了煙草控制之外的一些最好的減少危害項(xiàng)目，例如解決艾滋病毒和藥物濫用等棘手問(wèn)題。可靠的消息來(lái)源表明，該基金會(huì)不愿將減少危害的理念擴(kuò)展到煙草控制上，這甚至在組織內(nèi)部造成了分歧，這給了彭博社一點(diǎn)希望，即隨著時(shí)間的推移，彭博社可能會(huì)變得更容易接受THR。

抵制締約

然而，就目前而言，締約方大會(huì)對(duì)THR的反對(duì)可能會(huì)持續(xù)下去，尤其是考慮到它不愿聽(tīng)取不同意見(jiàn)。就像拒絕THR一樣，禁止行業(yè)參與也沒(méi)有在條約中明確規(guī)定。《煙草控制框架公約》第5.3條指示各締約方保護(hù)公共衛(wèi)生政策不受煙草業(yè)商業(yè)利益和其他既得利益的影響，但它沒(méi)有完全禁止討論或參與，因?yàn)闂l約的制定者意識(shí)到這是行不通的。“我們當(dāng)時(shí)就知道，在中國(guó)政府(經(jīng)營(yíng)著全球最大的煙草集團(tuán))和其他國(guó)有壟斷企業(yè)的國(guó)家，這樣的禁令是不可能的，”雅克表示。然而，秘書(shū)處對(duì)第5.3條采取了極端的解釋。他說(shuō)，包含“禁止”、“禁止”和“不涉及”等字眼的是不具約束力的指導(dǎo)方針，而不是條約本身。

因此，《煙草控制框架公約》是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中唯一一個(gè)關(guān)鍵利益攸關(guān)方往往缺乏分享其觀點(diǎn)和見(jiàn)解的能力的條約。盡管能源公司，包括化石燃料行業(yè)的公司，在聯(lián)合國(guó)氣候變化會(huì)議期間有充分的機(jī)會(huì)參與進(jìn)來(lái)，分享他們對(duì)如何實(shí)現(xiàn)向綠色能源的理想過(guò)渡的見(jiàn)解，但煙草業(yè)和其他普通公眾將被排除在巴拿馬之外，就像自《煙草控制框架公約》成立以來(lái)幾乎每一次締約方會(huì)議一樣。

這種排除是有害的，因?yàn)檫@意味著在締約方會(huì)議討論期間，關(guān)于煙草問(wèn)題的現(xiàn)有最佳科學(xué)將得不到采納。進(jìn)行研究是昂貴的，對(duì)非商業(yè)行為者來(lái)說(shuō)往往是令人望而卻步的。據(jù)Okereke說(shuō)，這個(gè)行業(yè)在科學(xué)上花了很多錢(qián)。“沒(méi)有人會(huì)做那種程度的研究，除非他們得到報(bào)酬，”她說(shuō)。但是，如果該行業(yè)付錢(qián)給第三方來(lái)進(jìn)行科學(xué)研究，那么這項(xiàng)工作仍然會(huì)受到懷疑。“盡管工業(yè)界進(jìn)行了與新產(chǎn)品相關(guān)的大部分科學(xué)研究，但COP歷來(lái)對(duì)我們的研究不屑一顧。行業(yè)也無(wú)法將其發(fā)現(xiàn)傳達(dá)給消費(fèi)者，因?yàn)樗唤惯@樣做。”

Okereke說(shuō)，這種情況導(dǎo)致了無(wú)益的誤解，甚至在專家中也是如此。例如，無(wú)煙世界基金會(huì)(Foundation For a Smoke-Free World)最近委托進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全世界近80%的醫(yī)生錯(cuò)誤地認(rèn)為尼古丁會(huì)導(dǎo)致肺癌，從而阻礙了用危害較小的產(chǎn)品幫助吸煙者戒煙的努力。

記住強(qiáng)制要求

Okereke和Yach認(rèn)為締約方會(huì)議代表應(yīng)該記住他們最初的任務(wù)-減少煙草使用造成的死亡和疾病。多年來(lái)，《煙草控制框架公約》已將其范圍從狹隘地關(guān)注煙草擴(kuò)大到針對(duì)尼古丁及其行業(yè)。這導(dǎo)致了一些奇怪的立場(chǎng)，比如反對(duì)多元化。奧克雷克說(shuō):“一方面，他們希望煙草行業(yè)退出煙草行業(yè)，但當(dāng)煙草行業(yè)采取行動(dòng)時(shí)，他們卻試圖阻止。”她指出，《煙草控制框架公約》的最終目標(biāo)不是增加法律的數(shù)量或?qū)煵菪袠I(yè)施加壓力，而是改善公眾健康。

在這方面，一些對(duì)新尼古丁產(chǎn)品采取最先進(jìn)做法的國(guó)家取得了最大的進(jìn)展，這很說(shuō)明問(wèn)題。例如，在沒(méi)有采取締約方會(huì)議建議的禁止措施的情況下，日本、美國(guó)和英國(guó)的吸煙率已降至歷史最低水平。在日本，吸煙率的下降主要?dú)w因于加熱不燃燒產(chǎn)品的成功，而電子煙可能是導(dǎo)致傳統(tǒng)香煙在美國(guó)受歡迎程度下降的原因之一。英國(guó)在降低吸煙率方面的成功——到2022年底，吸煙率已降至13.3%——被廣泛歸功于該國(guó)對(duì)電子煙的漸進(jìn)監(jiān)管方法。

相比之下，許多在過(guò)去17年里一直參加締約方會(huì)議的《煙草控制框架公約》早期采用者仍在與高吸煙率作斗爭(zhēng)。例如，約旦成年男性的吸煙率超過(guò)80%，2004年6月批準(zhǔn)了《煙草控制框架公約》，是世界上男性香煙消費(fèi)者比例最高的國(guó)家。

考慮到對(duì)行業(yè)參與的普遍限制，THR活動(dòng)人士希望，對(duì)新產(chǎn)品采取進(jìn)步政策的國(guó)家的代表將與其他締約方會(huì)議代表分享他們的成功故事，其中許多代表來(lái)自吸煙率特別高、監(jiān)管能力更有限的發(fā)展中國(guó)家。英國(guó)在這方面處于特別有利的地位，因?yàn)樗恼恢狈e極支持吸煙者轉(zhuǎn)向危害較小的產(chǎn)品。瑞典在減少吸煙方面的成功也值得在第十屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上討論;多虧了鼻煙，瑞典的吸煙率有望降至5%以下，而5%被廣泛認(rèn)為是無(wú)煙社會(huì)的標(biāo)志。

另一個(gè)候選國(guó)是美國(guó)。美國(guó)已經(jīng)簽署了《煙草控制框架公約》，但尚未批準(zhǔn)，因此有權(quán)在締約方會(huì)議討論期間進(jìn)行干預(yù)。Yach說(shuō):“美國(guó)食品和藥物管理局只需要根據(jù)‘適合保護(hù)公眾健康’(APPH)的措辭來(lái)強(qiáng)調(diào)它已批準(zhǔn)的產(chǎn)品。”“如果某樣?xùn)|西在美國(guó)是APPH，那么它一定在世界各地都是APPH。當(dāng)你使用這個(gè)短語(yǔ)的時(shí)候，你就違背了禁止煙草業(yè)參與的理由，即煙草業(yè)與公眾健康之間存在著不可調(diào)和的差異。如果是APPH，那么就沒(méi)有不可調(diào)和的沖突——有一種方法可以通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品(rrp)來(lái)調(diào)和它。”

然而，雖然Yach認(rèn)為英國(guó)、美國(guó)和其他煙草控制政策更進(jìn)步的國(guó)家有義務(wù)談?wù)撍麄兊某晒?#xff0c;但他并沒(méi)有屏住呼吸。他指出，對(duì)該行業(yè)的妖魔化如此之深，以至于他們可能會(huì)猶豫是否要吹噓他們寬松的監(jiān)管框架的成功。

因此，當(dāng)今年秋天締約方會(huì)議代表們齊聚巴拿馬時(shí)，尼古丁行業(yè)將再次被排除在嘉賓名單之外。從行業(yè)的角度來(lái)看，這次會(huì)議最糟糕的結(jié)果將是一系列禁止主義的政策建議，例如，代表們敦促禁止香料和一次性電子煙，以及使rrp無(wú)法推進(jìn)的稅收結(jié)構(gòu)。如果沒(méi)有香料和風(fēng)險(xiǎn)比例的稅收，吸煙者轉(zhuǎn)向吸煙替代品的動(dòng)機(jī)將會(huì)減少，如果政府完全禁止rrp，唯一可用的產(chǎn)品將是所有產(chǎn)品中風(fēng)險(xiǎn)最大的可燃香煙。

一個(gè)更好的結(jié)果是締約方會(huì)議代表承認(rèn)THR在減輕煙草使用對(duì)健康的影響方面可以發(fā)揮作用，并對(duì)與新產(chǎn)品有關(guān)的證據(jù)進(jìn)行公正的審查。例如，可以召集一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)來(lái)審查自上次締約方會(huì)議以來(lái)關(guān)于rrp的科學(xué)證據(jù)，包括FDA的產(chǎn)品授權(quán)和英國(guó)政府和其他基于科學(xué)的決定。

雖然顯然擔(dān)心巴拿馬可能發(fā)生的事情，但Okereke和Yach仍然對(duì)THR的長(zhǎng)期前景持樂(lè)觀態(tài)度。“我相信我們正在講述的故事是引人注目的，”O(jiān)kereke說(shuō)。“數(shù)據(jù)和敘述支持我們的立場(chǎng)。自英美煙草公司推出首款電子煙以來(lái)的10年里，我們發(fā)現(xiàn)有超過(guò)2400萬(wàn)成年消費(fèi)者選擇了風(fēng)險(xiǎn)更低的替代品。”雖然她承認(rèn)對(duì)青少年吸煙和環(huán)境的擔(dān)憂，但她相信這些問(wèn)題可以在不訴諸禁令和剝奪吸煙者替代品的情況下得到解決。亞奇也看到了希望的理由，盡管不是馬上。他說(shuō)，數(shù)據(jù)不言自明:“最終，在所有其他方法都被嘗試過(guò)之后，科學(xué)確實(shí)取得了勝利。”

數(shù)百萬(wàn)正在尋找危害更小替代品的吸煙者將希望勝利早日到來(lái)。