一、尼古丁袋產品的現狀

根據FDA的定義，“尼古丁袋”是一種煙草產品。它們是一種小型纖維袋，與其他一些類型的口腔煙草制品不同，使用時不需要使用者吐痰。在使用過程中，這些小袋通常放置在牙齦和上唇之間，尼古丁在那里被人體吸收。尼古丁袋不用于加熱或燃燒(燃燒)。尼古丁袋含有尼古丁粉或尼古丁鹽形式的尼古丁，尼古丁鹽可以是化學合成或從煙葉中提取的。但是，它們本身不含切煙、研磨、粉末或葉煙。尼古丁袋還可以包含其他成分，如穩定劑、填充劑、甜味劑、其他香料和PH調節劑等。

尼古丁袋通過口腔粘膜進入血液，是進血液尼古丁濃度最高的產品。體現在感官上就是勁道夠了，除了吸食的動作沒法代替，其他成癮性是可以替代的；并且不像電子煙還有丙二醇這樣的添加物需要進一步結合時間來檢驗其毒性和安全性，在尼古丁袋中醫藥級的尼古丁通過口腔吸收進血液，對肺部是沒有損害的；由于尼古丁袋的吸食不需要電子煙的吞吐動作，其吸食隱蔽性好且適用范圍廣，不受禁煙措施的管理，在飛機、高鐵，醫院、劇院等密場所都隨時可以進行，不影響周邊的人群，具有環境友好的特點。

2025年1月16日，美國食品藥品監督管理局(FDA)批準了20款ZYN尼古丁袋產品，這也是該機構首次批準這類產品。菲莫國際在2022年以160億美元的估值收購口含煙公司ZYN。ZYN公司起源于瑞典，ZYN 在美國全國推出后的五年內，零售額已達 20 億美元。2024 - 2026 年，ZYN 將推動美國市場凈收入和調整后營業利潤實現兩位數增長，其中包括 IQOS 投資的影響。ZYN在美國市場的使用者平均年齡為39歲，每周平均消費為3盒.其轉化方面，30%的是從傳統卷煙過來，20%為電子煙用戶。[1]

據Maximize Market Research Pvt Ltd最新發布的全球尼古丁袋市場綜合研究報告，到2030年，全球尼古丁袋市場規模或達236億美元，2024年至2030年復合年增長率達35.8%。本次FDA率先允許口含煙進行營銷和合法銷售，將會大大加快口含煙的加速使用。[2]

二、現階段尼古丁袋監管存在的問題

關于口含煙的性質界定問題，國家煙草局于2024 10月12日曾在其官網上就已作出明確回復：“口含煙，除依照煙草制品或注冊藥品管理以外的，依照《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》及《電子煙管理辦法》（國家煙草專賣局公告2022年第1號）中霧化物的規定管理。” [3]. 《電子煙管理辦法》第四十三條第二款：其他新型煙草制品按照本辦法有關規定執行。但在實際操作中，尼古丁袋并不等同于電子煙。主要的原因在于口尼古丁袋的工作原理與電子煙不同，電子煙是通過加熱霧化后產生氣溶膠的電子裝置，而尼古丁袋是通過口腔內壁吸收。尼古丁袋的主要成分是尼古丁，也就是煙堿，而煙堿中大部分是合成煙堿，而非提取煙堿，而提取煙堿成分的才按照《電子煙管理辦法》的霧化物管理。在申請電子煙專賣零售許可證時，也沒有注明尼古丁袋的銷售許可范圍。因此，大量的尼古丁袋在網上公開銷售，甚至是天貓、京東這樣的全國性銷售平臺，其他為尼古丁牙簽，尼古丁噴霧等形態也在銷售。

實際上，尼古丁袋會根據成分、用途分類監管，出現三種不同的管理方式：

一是藥品。如果尼古丁袋或者類似產品（咀嚼膠）被作為注冊藥品管理，不再將其作為煙草制品或者是參照電子煙等新型煙草制品管理。針對注冊為藥品的，要按照其藥品的要求由國家藥品監督管理局進行管理，京東商城等網絡平臺實際上尼古丁咀嚼膠、尼古丁貼片是公開銷售的。例如：力克雷的尼古丁咀嚼膠為非處方藥甲類，每片含尼古丁樹脂酸鹽20毫克，相當于尼古丁4毫克。

二是戒煙代替品。在其沒有作為注冊藥品管理的前提下，含有人工合成尼古丁的尼古丁袋也在公開銷售。例如：天貓上一款為瑞典Snus口味閃電口含袋的產品，主要成份為合成尼古丁及其他食用級添加成份。尼古丁含量為4mg.但在標題的廣告主打是“零煙草成份”。亦即該產品確實不含有煙葉、煙絲、煙梗、煙末等物質，也不含有煙葉提取的煙堿，但卻用人工尼古丁替代，這其實就是一種擦邊。

三是電子煙。如果尼古丁袋含有含有煙葉、煙絲、煙梗、煙末等物質，這些物質其實本身就是煙草制品，理應按照傳統煙草制品管理。如果其煙堿是來源于煙葉提取，則屬于電子煙霧化物，依據電子煙管理辦法進行相應的監督管理。

回顧電子煙草創發展階段，可以類比和推斷出尼古丁袋的發展歷程。一是沒有標準，良莠不齊。由于處于事實上的監管空白，上沒有專管部門制定標準，下沒有行業協會共同起草，尼古丁袋將處于沒有標準，產品質量良莠不齊的階段，甚至是歸結到普適化的市場監督部門沒有有法可依的依據。二是不受煙草制品廣告法的管轄，可以開展網上宣傳。尼古丁袋目前如同初期電子煙一樣，可以在網絡上展示成品，并且在網絡平臺可以直接銷售，再加上社交媒體的推薦，尼古丁袋將以潮流的代言方式進入到年輕人群體中，最后形成潮流趨勢。三是口味水果化，傾向于吸引年輕人。尼古丁袋也正在走水果化的路，市面上的尼古丁袋包裝艷麗，與糖果包裝無異，口味也像初期電子煙，以蜜桃、芒果等口味擴大甜味劑使用，吸引年輕消費者。四是流通自由化，通過互聯網銷售達到最大效果，且無法甄別是否為未成年人。尼古丁袋以網絡銷售的形式無法甄別消費者是否為未成年人，目前網絡購買尼古丁袋的消費者必定存在未成年人。尼古丁袋如果放任不管，其走向將與電子煙在監管空窗期的表現一樣，出現“百花齊放”的草莽階段。而其逐利的本能也必然以水果化吸引年輕一代消費者，也不可避免地伸向青睞潮流又對成癮物缺乏警惕的未成年人，行成監管機構、市場、消費者“多輸”的局面。

三、尼古丁袋應進入煙草閉環供應鏈管理

《中華人民共和國煙草專賣法》第三條規定：國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。中國煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。國家煙草專賣局、中國煙草總公司對全國煙草行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”進行集中統一管理。這種集中統一的管理要求，天然需要一種閉環的供應鏈。專賣法本身是一個法律的集合，是抽象的，并不能直接產生稅利。所以，專賣與專營是一個鏡子的兩面。專賣維護專營，專營完成專賣的目的。立法宗旨需要專營來實現，專營完成全過程需要專賣護航，而專營以閉環供應鏈形式能最大程度鎖定本就屬于國家的利益。閉環供應鏈最大限度減少了腐敗在體制設計的概念中，人性始終是惡的，這必須是設計的出發點，在存在利益的地方就有對利益的貪念，煙草行業也始終將此作為流程設計的出發點。因此，閉環供應鏈是適合煙草行業的唯一體系。歷史經驗告訴我們，“三掃兩打”所代表的供應鏈管理系統是煙草行業制勝的法寶。

對尼古丁袋的生產、運輸、銷售宜疏不宜堵。從歐美等尼古丁袋銷售的成熟市場來看，其特有的優勢已經穩步在爭取更多的消費者。從中國自己的市場來看，我們以電子煙為例，資本是一直在尋求高回報的產品，而成癮性產品就是其關注的重點。在10年、20年前資本并不是錯過了電子煙，而是在等一個技術革新的風口，在尼古丁鹽出現后，電子煙市場風云乍起也就是三五年的事情。但電子煙進入專賣管理后，口味優勢，宣傳廣告優勢消失，消費者增長減緩。尼古丁袋就可能是第二個“電子煙”窗口，資本一樣會利用其口味和不受監管的空窗期，進行爆發式營銷。對客觀存在的趨勢，宜疏不宜堵，更應該順應時代，與時俱進。

將尼古丁袋納入專賣管理形成事實管理。站在電子煙管理的歷史基礎上，放任自流無異于自欺欺人，在社會資本開始由于技術革新涌入時，管理成本會倍數提高。在目前的情況下，如何對尼古丁袋全生命周期形成事實管理尤為重要。首先，應當對符合條件的尼古丁袋生產廠商發放煙草專賣生產企業許可證，讓其合法進入到專賣管理的序列中來，也能夠在社會上形成帶頭效應，讓愿意合法合規的企業先得到合法性承認。其次，讓合法尼古丁袋進入到煙草專賣閉環供應鏈中，走通整個鏈路。即使段時間市場上存在不同尼古丁袋來源并行的情況，也可以爭取解決問題的時間。單單以市場化的表現來看，也可以讓合法尼古丁袋良幣驅逐劣幣，用合法合規，質量優異的產品來占領市場。第三，尼古丁袋并入電子煙管理后，是事實上對電子煙概念進行了擴充，電子煙的概念不再是單一化，而是包含了其他新型尼古丁產品，這對今后因為技術革新出現的尼古丁產品都留下了接口，對專賣管理是有益的。

四、尼古丁袋產業融入煙草閉環供應鏈

生產制造環節的融入在生產端。尼古丁袋用煙堿生產企業的上游應當為原本煙草行業內的煙葉企業，在上游就接入煙草行業。煙堿的生產與使用應分開，類似復烤和煙廠的關系，這也是最基本的煙草行業比對制衡監督的設計。尼古丁袋生產企業不應設有煙堿提取車間，或者進口人工尼古丁，而是從煙堿企業購買。煙堿可以使用煙用原料的固定灌裝規格，并進行打碼和出入庫操作，整個流轉過程應當使用打掃碼裝置，數據統一在煙草行業生產經營決策系統中中記錄和流轉，運輸需要開具準運證。尼古丁袋生產企業應取得煙草專賣生產企業許可證。目前，尼古丁袋基本為鐵盒裝，則銷售最小單位為盒，在生產時進行二維碼賦碼，擁有唯一流轉身份。煙草行業下發碼段給尼古丁袋生產企業，以便控制生產量與批準量匹配。尼古丁袋產品出庫時，以件碼掃碼出庫與運輸電子單據對應。

批發環節的融入。尼古丁袋進入批發企業，即各地市級煙草公司。如同卷煙一樣，在入庫階段進行掃碼入庫。但由于包裝，掃碼只能限于件碼，即尼古丁袋（件）箱。同時，也將綁定尼古丁袋盒裝信息一并進入入庫系統，核銷準運證后，完成批發企業的入庫。尼古丁袋在商業公司的打碼不需要再進行32位打碼， 32位打碼在一定的時期內是有其優勢的，那就是人可以肉眼識別，打碼信息第一時間可以產生，被消費者感知，但缺點是基本沒有防偽功能，也無法直接被機器識別。但對尼古丁袋來說，件裝不再直接面對消費者，應當直接使用盒裝二維碼關聯。二維碼的“一品一碼”唯一性加大了造假者成本，促使造假無利可圖。尼古丁袋在生產階段就已經實現了二維碼的打碼到盒，擁有了唯一身份。在銷售階段只需要在信息系統，也就是我們的“全國煙草生產經營管理一體化平臺”中將零售戶代碼與每盒的二維碼對應，就已經達到了虛擬的“打碼”。

銷售環節的融入。煙草行業從煙葉開始到卷煙批發，商流、資金流、信息流始終都在行業內部，是閉環的供應鏈。但到了零售戶環節，即是最終面對消費者環節，將商品以貨幣形式兌現的關鍵環節，卻不屬于煙草行業自己。五百萬卷煙零售戶可以稱為盟友，但如何控制和引導是煙草行業繞不過去的問題。其實，不管是在法律的設計，還是制度的規劃，零售環節也應是閉環的。零售戶的唯一進貨商，也就是上游，必須是當地卷煙批發企業，這是上游環節的封閉。這點可以通過零售戶的掃碼入庫實現，與當地煙草公司的銷售單比對，可以實現對零售戶入庫的監管。目前，煙草行業內部做的零售終端千差萬別，效果也各有千秋。在智能手機算力超前的今天，煙草行業完全可以借著新部署的“全國煙草生產經營管理一體化平臺”，將零售戶客戶端做成APP或小程序，把管理服務延展到零售戶。外設的掃碼設備都可以由零售戶自己購買，以智能手機為中心，形成全國統一的煙草零售戶客戶端，訂購信息直接推送到零售戶入庫，完成對零售戶庫存的構建。

這里還要提到尼古丁袋零售店的持證問題。在目前電子煙零售許可證和傳統卷煙許可分開的情況下，將尼古丁袋歸入電子煙零售許可證是比較具有開放性的選擇。尼古丁袋的加入使原本電子煙有了新的內涵，即分為了卷煙（加熱不燃燒）產品和電子煙產品（口嚼咽、尼古丁袋、膠丸等）兩大類。還要吸取電子煙行業的教訓，從一開始電子煙零售店與卷煙零售店一樣是獨立的個體，依據自身需求從當地煙草批發企業進貨，所以其一定是集合店而非品牌專賣店，不應出現尼古丁袋生產企業的旗艦店。原有的品牌運營，也就是尼古丁袋品牌持有企業要與尼古丁袋零售店做出切割，并且尼古丁袋品牌持有企業在終端建設上也要受到煙草行業內“六個嚴禁，一個嚴控”的約束。

以煙草行業的邏輯，零售戶的下游，必須是最終消費者，這其實也是閉環。也就是說，零售戶不能賣給非消費者，即不能賣給別的零售戶，購買的零售戶自身也構成未在當地批發企業進貨。也不能大量賣給一個消費者，構成無證批發。所以，在煙草專賣法原本的設計中，即使零售戶不屬于煙草行業，但依然是閉環的，只不過當時的技術水平達不到對零售戶的實時管控。但現在的技術已經做到了對門店的實時管控。門店的尼古丁袋購進后需要在其信息系統中做掃碼入庫，與批發環節的發貨對應。在銷售環節，實名系統可以要求做到每單的成年人認證。購買尼古丁袋的產品，必須先完成“姓名 + 身份證號 + 人臉識別” 的三重驗證，才能順利生成購買訂單信息。從另一個方面講，那就是每個尼古丁袋產品的二維碼信息都將對應一個具體的實名消費者。就這樣，一單一碼，每一單都與門店運營后臺、庫存情況緊密綁定，可以完成對門店零售數據的掌握。一旦庫存與實際銷售無法對應，就可以知悉其未掃碼銷售的行為。

消費者終端方面。要形成全部消費的閉環，必然到了最后一步是消費者。一般來說，消費類企業使用會員制維護客我關系，本質上來說，會員制是用高頻度購買換取低價的一種策略，對商家與消費者來說都是共贏。目前，全部的電子煙品牌和部分卷煙品牌使用會員制，加上有驗證身份的要求，讓購買訂單與身份綁定，充分掌握了每個消費者的消費喜好和頻次。對煙草行業來說，消費者基本沒有涉及，以廣東為例，還在用企業微信打通零售戶的初級階段。對煙草行業來說，如此克制有著較為矛盾的原因。法律賦予的壟斷地位有著雙刃劍的效果：零售戶獲得煙草專賣零售許可證后，面對的市場上只有一個供貨主體。所以，煙草公司與零售戶不是平等的主體，沒法簽訂民事責任合同。即零售戶獲得行政許可后，屬地煙草公司就自然而然開始供貨，無法像其他批發商一樣簽訂互相約束的合同。所以，煙草行業也常陷入收集信息是否過界的猶豫中。但借由電子煙和尼古丁袋等新型煙草產品融入的契機，煙草行業可以建立統一的身份認證系統。例如：使用微信和支付寶平臺，形成驗證成人身份后的煙草護照，在消費端收獲億萬數據。在大數據時代，數據就是財富。一旦掌握實際消費者的消費數據，這對行業內部計劃從上而下的慣性進行改造將是革命性的，也可以解決諸多信息不對稱的問題。

五、對尼古丁袋流通的監督

對行業內的卷煙生產企業來說，規范經營對應的是煙廠計劃外生產牟利的沖動。對尼古丁袋生產企業來說（目前絕大多數是非國資），這種沖動也天然存在。對于如何監督尼古丁袋生產企業，要嵌入的三掃量打和準運證系統，就已經完成了大體的接口對接。在生產階段，就可將電子煙生產計劃分為國內和國外，國內采取計劃下發的方式，國外采取申報批準方式，但均需上線打碼，以打消出口回流的沖動。與傳統煙草行業不同的是，由于前期產業聚集效應，絕大多數的尼古丁袋企業集中在山東、深圳等幾個省，而非傳統煙草一樣每個省份都有其中煙工業公司。因為這些地區對尼古丁袋生產企業監管需要的專業性和任務都大幅增長了，需要建立專門的隊伍以適應派出機構在尼古丁袋生產企業駐場監管，定期檢查其嵌入煙草供應鏈的后的效果。建立統一的尼古丁袋產品追溯制度是煙草行業對監管的承諾，利用消費者掃碼數據與生產投放數據，可以在大數據層面掌握產品流向，反向監督生產企業。

對批發企業的監督，更多的在于重塑“需求-采購-生產”的需求驅動鏈條。近年來，煙草行業開展卷煙營銷市場化取向改革已經多年，改革致力于清理各類顯性和隱性市場壁壘，完善營銷領域市場開放制度清單，健全營銷領域要素市場化配置機制。在“總量控制、稍緊平衡”的前提下，以自下而上、訂單驅動、市場導向，加強工商交易管理，志在逐步實現各品牌（規格）“銷什么、銷多銷少、銷快銷慢”由市場決定，提高市場響應速度，降低制度性交易成本。而開展此項改革的背景，就是在于傳統卷煙在省與省之間，產地與銷售地之間存在利益分成的博弈。尼古丁袋產業是新事物，不存在這樣的歷史問題，應當走出一條“訂單驅動”的路，成為試驗田、模范田。所以，煙草行業更要加強對尼古丁袋批發企業的監督，設定嚴格的流程，采集真實需求，在系統中鎖定，用真實訂單拉動供應和采購，體現出市場化的管理措施。

參考文獻

[1] Philip Moris International.invester information October 2024。https://philipmorrisinternational.gcs-web.com/static-files/efc4c4a6-c72e-46fb-bd50-299c633d5212

[2] Nicotine Gum Market: Global Industry Analysis and Forecast (2024-2030)，

https://www.maximizemarketresearch.com/market-report/nicotine-gum-market/194227/

[3]關于口含煙監管政策信息的咨詢，國家煙草專賣局門戶網站，2024年

http://www.tobacco.gov.cn/gjyc/lylb/lylb_content.shtml?id=3cd1d4bd347f4ac2b22a15fc8295fae6