3月22日，工業和信息化部產業政策與法規司發布工作動態，公開征求對《關于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定（征求意見稿）》（以下簡稱“《意見稿》”）的意見。本次修改，擬在附則中新增一條作為條例第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。”《意見稿》公布后造成巨大反響，在港股、美股上市的電子煙概念股集體大跌，22日當晚電子煙品牌悅刻（RELX）的母公司、有“電子煙第一股”之稱的霧芯科技（RLX.N）旋即直線跳水大跌14%，盤前跌幅一度超40%。截至22日美股收盤，霧芯科技跌47.84%，報10.15美元/股。截至當日收盤，Wind電子煙指數跌3.45%，盤中一度跌4.44%。指數包含的13只個股中， 10只標的出現下跌。另根據工商查詢數據顯示，目前我國共有超4.7萬家企業名稱或經營范圍含“電子煙、電子霧化器”，且狀態為在業、存續、遷入、遷出的電子煙相關企業。該《意見稿》今后影響之大，電子煙概念股大跌僅為其冰山一角。

電子煙按出煙原理分類分為加熱不燃燒電子煙、煙油霧化型電子煙。加熱不燃燒電子煙主要原理為低溫加熱，通過加熱新型煙草釋放煙霧，簡稱HNB，主要特點是煙桿中需要插放一只類似卷煙的新型煙草。煙油霧化型電子煙通過電加熱使煙油霧化，以生成煙霧。因加熱不燃燒卷煙（HNB）目前在國內禁止售賣，故本文僅從霧化電子煙監法律管角度出發，對本次《意見稿》進行客觀詳細的解讀。

據筆者觀察，現有市場輿論對《意見稿》的理解分為兩種態度：資本市場最先顯示出悲觀的心態，認為《煙草專賣法實施條例》最核心的關鍵詞是“專賣”、“征稅”，電子煙將會納入專賣監管、迎來嚴格的“牌照審批”，還有人猜測電子煙企業可能會被傳統煙草企業“收編”。電子煙行業自身卻顯示出了樂觀的態度，電子煙行業委員會會長歐俊彪表示：“《征求意見稿》的考慮是科學的，長期去看有利于國家、行業、消費者利益。” 本文贊同電子煙短期內不會納入專賣監管體系的意見，但認為《意見稿》僅是這場“監管盛宴”的“開胃菜”，通過之后可能很快會迎來兩個更大的輿論爆點，即電子煙國家標準和國家煙草專賣局關于電子煙市場監管的實施細則。在靜候意見通過以及標準細則出臺的過程中，讓我們重新為大家分析《意見稿》將帶來的政策變化。一、

電子煙等新型煙草制品“參照本條例中關于卷煙的有關規定”，并不等于將電子煙作為“煙草專賣品”進行監管

（一）上位法優于下位法。長期以來，煙草專賣體制實行“統一領導、垂直管理、專賣專營”的十二字方針，現行《煙草專賣法》（2015年修訂）用列舉的方法明確了煙草專賣品的九種類型，包括卷煙、雪茄煙、煙絲、復烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械。即便《煙草專賣法實施條例》也帶“專賣“二字，但只要《煙草專賣法》不對煙草專賣品的定義作出修改，作為下位法的實施條例就不能將電子煙作為煙草專賣品進行監管。

（二）煙草法規體系對電子煙的不兼容。自1981年5月國務院決定對煙草實行專營以來，先后由國務院、全國人大、發改委、工信部等進行了政策法規管理體系的完善，現行有效的煙草法規體系包括“一法一條例三令一解釋”，“一法”是《煙草專賣法》；“一條例”是《煙草專賣法實施條例》；“三令”是《煙草專賣品準運證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣行政處罰程序規定》；“一解釋”是《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法生產、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。例如，《煙草行政處罰程序規定》針對煙草專賣品（主要是卷煙、雪茄煙）制定的專門規定，在執法對象、執法流程、執法依據等方面不可能直接適用在電子煙上；《煙草準運證管理辦法》中的準運證申請、簽發、監督管理等流程，如果適用在電子煙上，必將大大降低電子煙的市場流通效率。《煙草許可證管理辦法》對生產、批發、零售的許可要求，也不符合電子煙產業鏈高度集中在珠三角、深圳市的現實。

（三）將電子煙作為煙草專賣品監管成本過高。煙草系統是一個非常龐大的系統，從中央部位到地方區縣均有機構編制，其功能上又分為行政管理、煙草商業、煙草工業三大模塊。如果將電子煙視為煙草專賣品，那么煙草專賣行政主管部門，即國家煙草專賣局和各級煙草專賣局，將要相應的做人力、物力方面的調整，增派人手、增加機構設置，接手電子煙行業的整個體系的監管工作。另外，電子煙生產、銷售、出口集中于廣東、北京、上海等經濟發達地區，在這些地區增加成本尚可值得，而在經濟欠發達、電子煙滲透率較低的省份是非常沒有必要的。

綜上， “參照卷煙”并非“作為煙草專賣品”，我們認為相關企業此時“自亂陣腳”或者“危言聳聽”尚不必要，例如聽信電子煙企業會被中煙企業“收編”的錯誤想法。

二、電子煙寫入實施條例對推進電子煙監管法治化和促進電子煙行業健康發展意義重大

（一）國家宏觀層面的積極意義

?1.長期以來電子煙行業呈現出“監管難”的問題，根本上是因為電子煙產品本身屬性定位不明，導致在監管層面“無人認領”。《意見稿》未來通過后，最直接的效果就是給電子煙找到了一個真正能管的部門，即工信部下屬的國家煙草專賣局。

2.近年來，《未成年人保護法》以及各地的控煙法規，均不同程度出現了涉及電子煙的規定。例如2020年修訂的《未成年人保護法》第十七條規定“父母或其他監護人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）”，基于此，第五十九條規定“禁止向未成年人售煙”同樣也包含電子煙。控煙方面，在2019年新修訂的《深圳經濟特區控制吸煙條例》中規定，全部室內工作場所、室內公共場所和公共交通工具內，以及部分室外場所禁止吸煙，同時，該條例將“吸煙”定義為“是指使用電子煙、持有點燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品”。香港特區政府食物及衛生局2019年2月13日公布《2019年吸煙（公眾衛生）（修訂）條例草案》（以下簡稱《草案》）：“建議禁止進口、制造、售賣、分發和宣傳包括電子煙在內的另類吸煙產品，以保障公眾健康。違例者刑罰最高可達5萬港元罰款和監禁半年。”盡管《草案》最終未能立法，但顯示了香港特區政府對于嚴控電子煙的監管思路。

?類似這樣的國家層面和地方層面立法的規定，單憑原則上的禁止性規定是無法發揮作用的，需要法律法規之間有效銜接、互相配合，才能使得調整目標有效落實。

3.黨的十八大以來，法治建設對社會經濟發展的重要作用已不言而喻，從這個角度來看，將電子煙參照卷煙進行監管，確實能夠發揮法治“固根本、穩預期、利長遠”的作用。這個作用不僅體現在整治電子煙亂象上有法可依，體現在保護未成年人免受電子煙侵害有法可依，還體現在電子煙企業、電子煙行業在歷經一段時間的野蠻增長、快速發展之后，對接二連三的監管政策產生了迷茫感，終于得到了一個較為明確的答案。

（二）電子煙行業發展層面的積極意義

?1.《意見稿》的通過將會推動解決電子煙行業被詬病較多的產品質量參差不齊的問題。直至現在，電子煙行業仍處于快速發展階段，電子煙國家標準未能盡快落地，在質量控制方面靠各品牌商和行業整體的自我堅守，外部監管幾近真空，導致部分企業在原材料選擇、添加劑使用、工藝設計、質量控制等方面隨意性較強。《意見稿》通過后，國家煙草專賣局可以履行監管職責，將監管環節從銷售端提前到原料供應和生產端，充分發揮質量監督作用，確保相關電子煙企業能夠保障質量、保障安全、滿足消費需求。

2.《意見稿》的通過將能夠促進電子煙行業經營行為進一步規范。眾所周知，2005年電子煙鼻祖“如煙”問世之初，就是以電子煙能起幫助“戒煙”并有“健康保健功效”獲得了較高的關注度，但卻面臨“虛假宣傳”問題。而今，電子煙到底有沒有危害已經不再是爭議焦點，但具體有多少潛在危害仍未有權威定論。這種情況下，部分電子煙企業為博取眼球，大肆宣傳電子煙產品“幫助戒煙”“安全無害”，未經嚴格審核，就發布“使用一顆煙彈等于3包煙”、“行業漏油率最低”這樣的虛假廣告宣傳。那么，當電子煙真正寫入《煙草專賣法實施條例》之后，為保護未成年人身心健康，電子煙廣告行為勢必將會參照卷煙廣告一樣，受到更多的規范乃至限制，不僅是互聯網廣告，實體店廣告都可能將成為過去時。

三、預測將會出臺承上啟下的監管細則

（一）近年來電子煙監管政策特點

?國家有關部門對電子煙行業的重視和對策研究早已啟動多年，但真正實施監管要從2018年第一份通告說起。2018年到2020年間，有關部門對電子煙行業連續三年有所動作，2018年發布《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》，2019年發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，2020年開展全國電子煙市場專項檢查行動，都對電子煙企業造成了不小的震動。簡要概括上述監管政策和專項行動的特點：一是需要部門之間的緊密配合，主要是指煙草部門和市場監管部門的配合、聯動；二是分為線上、線下同時監管，但重心在線上；三是監管范圍局限在電子煙產業鏈條的下游，具體是下游的銷售環節；四是監管以保護未成年人免受電子煙危害作為出發點和終極目標，監管范圍不夠大；五是監管手段以引導為主，行政處罰為輔。

（二）監管細則將會針對上述特點有所側重

實際上，有關部門在2020年已經正式設立了電子煙監管處室，組建了經驗豐富的電子煙監管隊伍，并輔以信息化、智能化監管系統，充分顯示了獨立行使監管職責決心和信心。針對近幾年部門聯合監管效果不夠明顯，在今后出臺的監管細則上，筆者認為有關部門將會有如下側重：

1.根據《煙草專賣法實施條例》中涉及到“卷煙”的規定來擴大監管范圍。例如依據條例第五條，進一步明確標準，對電子煙的添加劑或者原材料進行質量監管，將監管的范圍擴大至生產環節；依據條例第二十二條、第二十四條、第四十二條等條款，針對電子煙品牌繁多、魚龍混雜、產銷量難以掌握的現狀，會對產品入市、批發零售乃至零配件出口等設立備案制度；依據條例對卷煙運輸的規定，對涉及電子煙的物流運輸進行監管。除此之外，還會一如既往的對電子煙行業未成年人保護措施實施監管，對電子煙廣告進行更加嚴格的限制，對互聯網銷售電子煙進行更加嚴厲的查處。

2.加強對線下市場的監管力度。在法律授權下，煙草部門將會加大對實體店、門店、便利店銷售電子煙是否合法合規進行日常巡查和專項檢查的力度，主要著力點應該會在產品質量、品牌備案、廣告宣傳、警示標識、年齡核驗方面。

3.借助行政執法手段，提高監管威懾力。按照2020年電子煙市場專項檢查行動中重點關注的問題，《意見稿》通過后，會再次加大力度清理電子煙自動售賣機，查處電子煙虛假廣告或廣告贊助，查處中小學、青少年宮周邊50米范圍內的電子煙銷售行為。值得注意的是，上述涉嫌違法行為的行政處罰，以前是煙草部門配合市場監督局進行執法檢查，而在電子煙參照卷煙監管后，煙草部門將會直接獲得執法權限。

4.參照卷煙對電子煙行業加征消費稅,稅率可能在47%-67%之間。根據相關的稅收法律、法規規定，電子煙目前僅按普通消費品征稅，其擔負的稅負責任遠低于傳統煙草，規避了占據傳統煙草行業稅費大頭的消費稅等。2020年12月22日，電子煙行業委員發布《2020全球電子煙產業報告》顯示，中國內銷零售額預估145億元人民幣，同比2019年112億人民幣增長30%，與動則萬億產值的傳統煙草相比，在體量上確實小的可憐，按理來說對傳統煙草財政稅收的侵蝕影響并不是很大。但必須注意的是，相關調研報告顯示，電子煙對傳統卷煙的滲透率目前僅為1%-2%，遠低于歐美發達國家30%左右的滲透率，一旦行業每年維持15%-30%的增長速度不斷提升體量，與傳統煙草形成此消彼長的局面，將會對國家財政稅收穩定性產生負面影響，故《意見稿》通過后，對電子煙加征消費稅應該也在計劃之中，電子煙消費稅稅率可能在47%-67%之間。

綜上，筆者認為，《意見稿》的通過有利于保護未成年人及煙民群體身體健康，同時也將會改變目前電子煙行業無序的野蠻生長狀態，促進行業兼并與優勝劣汰，但對電子煙企業合規提出更高的要求，必將催生出新的法律合規服務領域。