國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管機制的構建，就是針對當前轄區(qū)內零售戶在煙草專賣零售許可證使用過程中擅自停歇業(yè)情況比較突出的特點，旨在探索建立一種能有效監(jiān)管煙草專賣零售許可證規(guī)范停業(yè)、歇業(yè)的機制，以進一步規(guī)范許可證停歇業(yè)相關流程及手續(xù)，提高監(jiān)管效率，有效降低許可法律風險，最大程度地減少持證人擅自停歇業(yè)的情況發(fā)生，避免因持證人擅自歇業(yè)對利害關系人申辦煙草專賣零售戶許可證造成影響。

一、煙草專賣行政許可和煙草專賣零售許可證的概念

煙草專賣行政許可是指煙草專賣行政管理機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，依照《煙草專賣法》及其相關法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權限、范圍、條件和程序進行審查，準予其從事煙草專賣品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售等業(yè)務的行為。

煙草專賣零售許可證是指由國家煙草專賣行政管理機構頒發(fā)的，準許企業(yè)、個人或其他組織從事有關煙草專賣品零售經(jīng)營的證明文書，具有證明力、確定力和約束力。可以說，許可證制度是煙草專賣制度的基石，加強許可證后續(xù)監(jiān)管是落實煙草專賣法，依法治煙的需要，許可證工作管不好，輕則損害煙草專賣執(zhí)法形象，重則甚至會動搖危及煙草專賣許可證制度的基礎。

二、現(xiàn)階段煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管主要針對持證零售戶在許可證變更、延續(xù)、重新申領、停業(yè)、恢復營業(yè)歇業(yè)、補辦等方面進行監(jiān)督檢查，對持證零售戶的煙草專賣零售許可證使用情況和從事煙草制品零售業(yè)務情況進行后續(xù)監(jiān)管，對未取得煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務的無證戶同時進行監(jiān)管檢查。《煙草專賣許可證管理辦法》及《煙草專賣許可證管理辦法實施細則(試行)》中明確規(guī)定，持證人在許可證有效期內不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或需要停業(yè)的，應當向發(fā)證機關提出歇業(yè)、停業(yè)申請。但從目前的工作實際看，因缺乏強制性條款約束，部分零售戶擅自停歇業(yè)的狀況時有發(fā)生，并且其中大部分擅自停歇業(yè)戶后續(xù)無法取得聯(lián)系，即便能夠取得聯(lián)系，其對我們工作也多不配合，給專賣管理和卷煙經(jīng)營造成了一定程度的影響。出現(xiàn)這種情況后，實踐中煙草專賣行政主管部門大多都是通過“6+1”的方式（停止經(jīng)營業(yè)務6個月，公告1個月）依職權收回煙草專賣零售許可證，但這種方式的時間跨度較長，并且持證人“停止經(jīng)營業(yè)務”的具體衡量標準沒有一個統(tǒng)一的口徑，目前在實踐中多采用營銷系統(tǒng)內6個月無訂貨記錄作為持證人停止經(jīng)營業(yè)務的依據(jù)，從法律層面而言，依據(jù)不嚴謹，不能排除其他可能，容易導致產(chǎn)生行政敗訴和復議失敗的法律風險。從另外一個角度看，持證人未及時履行相關歇業(yè)手續(xù)而擅自歇業(yè)，受《煙草制品零售點布局管理規(guī)定》的影響，將會對周邊利害關系人提出新辦申請形成制約，利害關系人的權益受到損害，煙草行業(yè)辦事效率將會受到質疑，不利于行業(yè)對外良好形象的樹立。

三、現(xiàn)階段煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管存在問題

加強煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是推進法治煙草建設，鞏固煙草專賣制度的需要；是落實簡政放權，探索“寬進嚴管”的需要；是強化精益管理，夯實專賣管理基礎的需要。一直以來，專賣管理人員在市場進行管理時重點都放在打擊非法經(jīng)營行為，提高市場凈化率上。日常在許可證管理方面又注重于“事前”和“事中”環(huán)節(jié)上。因此，在許可證后續(xù)監(jiān)管方面出現(xiàn)諸多問題，許可證管理的基本流程是：受理、審批和后續(xù)監(jiān)管。如果說許可前的受理是“事前”、審批是“事中”，那么后續(xù)監(jiān)管就是“事后”。管理中，“事前”、“事中”、“事后”這三個環(huán)節(jié)缺一不可，只有把這三個環(huán)節(jié)有機銜接，做到環(huán)環(huán)相扣，才能實現(xiàn)許可證閉環(huán)管理。目前，煙草專賣管理人員只注重許可前的受理與審批流程，往往忽視許可后的后續(xù)監(jiān)管。為避免出現(xiàn)重許可審批，輕后續(xù)監(jiān)管的管理偏向，許可證后續(xù)監(jiān)管工作顯得尤為重要。隨著信息化時代的來臨，在造就新經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了各種風險。如何進行新形勢下煙草領域的有效監(jiān)管，預防和制止涉煙犯罪案件的發(fā)生，是各級煙草專賣管理部門需要共同面對和亟待解決的問題。

管理事項主要體現(xiàn)在許可證的變更、延續(xù)、撤銷、撤回、注銷、補辦、歇業(yè)、停業(yè)、恢復營業(yè)等方面。目前，許可證變更、延續(xù)、歇業(yè)、停業(yè)、恢復營業(yè)等事項出現(xiàn)異動情形時有發(fā)生，而持證人發(fā)生這些情形時又不主動到發(fā)證機關提出申請，認為有證就行，無守法經(jīng)營意識，許可證違法使用隨意性大。長期來，由于煙草專賣行政主管部門將煙草專賣零售許可工作的重點放在了煙草專賣零售許可的準入上，忽視了煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管方面的工作。在不同程度上存在“重許可、輕監(jiān)管”、“重準入、輕退出”問題，許可證后續(xù)監(jiān)管成為煙草專賣零售許可管理的薄弱環(huán)節(jié)，在外部市場管理方面上出現(xiàn)大量的“證照不符”、“證址不符”、“人證不符”、“一證多攤”、“工商字號名稱與許可證名稱不符”、“未在許可證有效期屆滿前延續(xù)”、“有效期超過法定期限” 、“虛擬客戶”、“中、 小學及幼兒園周邊零售戶”、“經(jīng)營場所基于安全因素不適宜經(jīng)營卷煙”、“停業(yè)一年以上未做相應處理”、“一年內被執(zhí)法機關處罰兩次以上”、“新辦證滿六個月未經(jīng)營”、”有證無照”等各類后續(xù)監(jiān)管一系列不容忽視的重要問題。

四、現(xiàn)階段煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管原因分析

通過充分運用后續(xù)監(jiān)管的有效措施，既可以彌補市場監(jiān)管手段的不足、加大監(jiān)管力度，又能夠借助法律法規(guī)政策引導卷煙零售戶守法經(jīng)營。

一是法律宣傳不到位。日常的法律法規(guī)及政策宣傳還存在不到位的情況，部分零售戶對停歇業(yè)應及時到發(fā)證機關辦理相關手續(xù)不知情。部分零售戶法律法規(guī)知識匱乏。個別零售戶對煙草專賣相關法律法規(guī)相關要求不清楚，停歇業(yè)主動辦理意識不強；

二是行政許可無約束。煙草專賣零售許可證管理辦法對零售戶的停歇業(yè)不具備約束性和強制性，導致零售戶在停歇業(yè)比較隨意。

三是許可監(jiān)管常被動。煙草主管部門對零售戶的經(jīng)營情況還未做到實時掌握，發(fā)現(xiàn)情況提前介入，工作中缺乏主動，面對零售戶擅自停歇業(yè)大多處于被動狀態(tài)。部分零售戶怕程序麻煩。

四是有的零售戶清楚停歇業(yè)需提交相關申請，但由于辦理停歇業(yè)需到煙草局專賣行政服務大廳辦理，零售戶不愿耽誤時間；

五是部分零售戶不重視。持證戶已準備停歇業(yè)，對煙草專賣許可證的有關事宜不關心；個別零售戶因疫情或者家庭等遇突發(fā)情況急促停業(yè)，而未來得及主動辦理相關手續(xù)。

五、強化許可證后續(xù)監(jiān)管工作建議

一是轉變思想觀念，明確監(jiān)管主體。煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的特定主體是煙草專賣零售許可證的發(fā)證機關及其上級煙草專賣行政主管部門，履行監(jiān)管職責的是具備專賣執(zhí)法資格的煙草專賣執(zhí)法人員。必須著力強化煙草專賣執(zhí)法人員的培訓學習，引導其充分認識加強煙草專賣零售許可證后續(xù)管理的必要性、可行性和重要性，要徹底轉變“重許可、輕監(jiān)管”、“重準入、 輕退出”的思想認識，牢固樹立“誰審批、誰監(jiān)管”、“寬準入、 嚴監(jiān)管”的思想觀念，掃清思想障礙，以新觀念新思維新常態(tài)去正確做好后續(xù)監(jiān)管工作。

二是轉變監(jiān)管方式，履行監(jiān)管職責。全面落實黨中央、國務院以“簡政放權”為核心的行政審批制度改革和以“寬進嚴管”為核心的工商登記制度改革的要求，對煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管方式提出”了新的更高的要求，必須由過去“重審批、 輕監(jiān)管”轉變?yōu)楝F(xiàn)在“寬準入、嚴監(jiān)管”，?這就對煙草專賣行政主管部門后續(xù)監(jiān)管的方式手段、管理效率提出了新的更高的要求，要堅決杜絕出現(xiàn)“不批不管、批而不管”的情況，不斷加強事前、事中和事后全方位監(jiān)管，充分運用市場主體信用信息管理系統(tǒng)，強化信用信息監(jiān)管，全面履行好監(jiān)管職責，?確保監(jiān)管全面到位，切實維護公平公正的市場秩序。

三是把握監(jiān)管關鍵，突出監(jiān)管實效。科學合理重新制定《煙草制品零售店合理布局規(guī)定》。針對轄區(qū)內許可證總數(shù)逐年攀升，持有比例相對較高的情況，依據(jù)轄區(qū)內區(qū)域人口概況、經(jīng)濟總量和消費水平，確定發(fā)證數(shù)量及布局標準。經(jīng)濟較發(fā)展、流動人口多的區(qū)域，按經(jīng)濟、人口總量計算，可適當增加發(fā)證量；經(jīng)濟發(fā)展落后、流動人口少的區(qū)域，嚴格控制發(fā)證量。這樣的布局既能滿足市場需求，又能調動現(xiàn)有卷煙零售戶經(jīng)營的積極性，形成良好的卷煙銷售格局。細化制定卷煙市場零售許可市場準入門檻，提高新辦煙草專賣零售許可證“含金量”，同時依法取締一些不守法經(jīng)營戶，不斷優(yōu)化許可證布局結構。

四是嚴把好許可證準入監(jiān)管關。煙草專賣零售許可證按流程規(guī)范辦理是開展后續(xù)監(jiān)管的前提和基礎，因此必須加強許可證申辦流程關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。嚴格按照“告知承諾制”申辦流程辦理煙草專賣零告許可證，其中核查和審查環(huán)節(jié)是整個流程的關鍵節(jié)點，要增強受理環(huán)節(jié)和審核環(huán)節(jié)審查人員的責任意識，對申請材料是否齊全、是否符合法定形式，真實性及合法性進行嚴格審查，由審核環(huán)節(jié)根據(jù)實際情況組織專賣人員進行實地核查，杜絕違法違規(guī)許可行為的發(fā)生。

五是嚴把好許可證后續(xù)監(jiān)管關。要對零售戶實行動態(tài)分類管理，充分發(fā)揮延續(xù)、變更、重新申領許可類監(jiān)管事項中核查審查程序作用，根據(jù)守法經(jīng)營情況設置1-5年有效期限，對有違法違規(guī)經(jīng)營、非法轉讓許可證等情況的在延續(xù)過程中可不予延續(xù)，以確保煙草專賣零告許可證的“含金量”和資源利用率。

六是嚴把好許可證退出監(jiān)管關。在實施許可證日常監(jiān)督檢查中，要及時了解監(jiān)管對象的經(jīng)營動態(tài)，各片區(qū)專賣管理人員要主動掌握許可證是否處于停業(yè)、歇業(yè)、恢復營業(yè)、撤回、撒銷、注銷、非法轉讓等監(jiān)管狀態(tài)，依法依規(guī)做好許可證退出管理工作。對確認存在違法違規(guī)事實的零售戶應依法責令其限期.及時改正，對拒不改正和屢教不改者應依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》相關規(guī)定作出相應退出處理，做到“嚴監(jiān)管、重退出”，堅決維護煙草專賣許可制度的法律性、嚴肅性和規(guī)范性。

七是嚴把好許可證宣傳教育關。定期開展卷煙零售戶宣傳教育培訓工作，切實提高守法經(jīng)營意識。加大煙草專賣法律法規(guī)宣傳教育培訓力度，充分利用各種宣傳載體，利用印發(fā)宣傳資料、QQ群、微信群等形式，大力宣傳許可事項發(fā)生變化應如何處置？許可證期限屆滿時應如何延續(xù)？暫停營業(yè)時應如何辦理等依法使用許可證的內容，切實增強卷煙零售戶的守法經(jīng)營和依法依規(guī)用證意識，促使其在不經(jīng)營卷煙零售業(yè)務時能主動前往我們白銀區(qū)煙草專賣局辦理相關管理手續(xù)。

八是健全監(jiān)管機制，落實監(jiān)管責任。明確規(guī)范卷煙零售戶經(jīng)營行為的指導思想和目標任務，規(guī)范許可證后續(xù)監(jiān)管的具體內容、措施、責任和要求，為開展后續(xù)監(jiān)管工作提供具體的操作辦法和制度機制依據(jù)。建立健全許可證管理工作考核方案和后續(xù)監(jiān)管考核機制。以管轄片區(qū)為單位將后續(xù)監(jiān)管責任落實到每位專賣執(zhí)法人員身上，把許可證的日常監(jiān)管責任具體到人，進行月度考核，考核結果與月度績效工資掛鉤，實行獎優(yōu)罰劣。強化對專賣執(zhí)法人員監(jiān)管責任落實情況的責任追究，專賣執(zhí)法人員必須明確監(jiān)管責任，全面履行監(jiān)管職責，加強對轄區(qū)卷煙零售戶許可證的監(jiān)管。對不認真履責、知情不報、工作失職失察、內外勾結、包庇縱容證照、人證、證址不符或私自轉讓許可證的專賣執(zhí)法人員及部門負責人，按照行業(yè)有關規(guī)定，嚴肅處理，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。

通過對許可證后續(xù)監(jiān)管方式方法的積極探索，希望能進一步完善市場準入及退出機制，通過依法依規(guī)有步驟地開展后續(xù)監(jiān)管，對證址不符、證照不符、人證不符、有證無照許可證閑置、非法轉讓許可證和無證經(jīng)營等行為進行徹底規(guī)范管理，切實解決煙草專賣零售許可證“重許可、輕監(jiān)管”、“重準入、輕退出”的問題，提高煙草專賣零售許可證的含金量和資源利用率，維護正常的卷煙市場經(jīng)營秩序，全面積極促進我們煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。??