煙草在線專稿

　　一、當前黃山市卷煙零售點合理化布局現狀

　　目前筆者所在的安徽黃山市在市卷煙零售點合理化布局的情況是：2004年為合理配置煙草專賣行政許可資源，全市在制定合理布局規劃方案時由各區、縣各自召開聽證會，并根據聽證會記錄，制定下發了2004版合理布局規劃方案，并以各縣（區）政府辦名義下發實施。2007年國家發展和改革委員會下發第51號令（煙草專賣許可證管理辦法），考慮到行業政策變化及社會發展需要，各家對04版合理布局規劃進行了修改，并下發了07版合理布局規劃。其下發形式分兩種：一是繼續以政府辦名義下發，二是經政府法制部門審核后以煙草局名義下發。目前，07版規劃已經執行了5年。各家在2013年紛紛面臨著進行重新制定修訂合理化布局規劃的要求。

　　二、重新修訂合理化布局方案的必要性

　　結合當前實際，筆者認為各地迫切需要開展修訂合理化布局方案的工作，并且借機解決老版合理化布局的重大缺陷（自身及發展原因帶來的），為未來5年乃至更長時間的行政許可提供合法、有效的法律依據。

　　首先，07版合理布局規劃至今已實施7年，當初設定的部分標準不可避免地與時代發展不再相符。比如有的縣（分）局對街道有區分標準，依據街道繁華程度、位置等不同，設置的距離等條件并不相同。經過5年的市政發展，很多街道、道路的情況已經發生了很大的變化。此外，隨著全市城鎮化的推進和農村基礎設施建設的飛快發展，農村的合理化布局也需要一個梳理和完善的過程。　

　　其次，個別區縣局07版卷煙合理布局方案沒有聽證環節，而是用其他種種方式替代聽證環節。《煙草專賣許可證管理辦法》第十六條第一款：“制訂煙草制品零售點合理布局規劃時，應當根據轄區內的人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素，在舉行聽證后確定零售點的合理布局”。同時，《行政許可法》第四十六條規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”因此我認為，既然已有明確規定煙草部門要在舉行聽證后才能確定零售點合理布局，那么聽證就是法律規定必要程序，是不可省略的。如果省略，從法律上說可能會導致程序違法，從而喪失法律效力，進而不能作為作出行政許可的法律依據以及法院審理涉及煙草許可糾紛案件的依據。這恐怕也是法官要求提供合理布局規劃并附加聽證材料的主旨所在。由此可見，缺乏必要的聽證程序也是對07版合理布局規劃重新修訂的重要原因之一。

　　再次，筆者認為現在時機比較適宜。可把握2013年底是現行煙草專賣零售許可證換證的契機，修訂完善卷煙零售點合理布局規劃，同時可以解決兩大問題：程序上的合法和實體上重要指標更加符合企業發展需要，也能更加適應經濟、社會發展需要。

　　三、合理化布局的法律依據

　　權利來源于何處？合理布局的法律依據體現在煙草專賣相關法律法規及國家局有關規范性文件當中，具體表現在：

　　1、《中華人民共和國煙草專賣法》第三條。

　　2、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六條，第九條。

　　3、《煙草專賣許可證管理辦法》（中華人民共和國發展和改革委員會令第51號）第十四條、第十六條。

　　4、《國家煙草專賣局關于核發煙草專賣零售許可證適用合理布局規定有關問題的通知》（國煙專〔2004〕278號）。

　　四、修訂合理化布局方案的重點在實體部分

　　重點在哪？不應該僅僅是解決原規劃的合法性問題，還應考慮得更遠一點。隨著卷煙銷售網絡建設的深入發展，全面提升，企業發展空間深度挖掘，物流成本等因素不得不考慮，如何處理卷煙零售點的合法化、科學化、效率化。是新時期煙草專賣執法人員必須探究的，　能夠做到兼顧依法行政職責與實現企業利潤最大化科學有效地結合，才是上上之策。而解決的辦法不可能再效仿多年前那樣大幅度減少持證戶數，而重點應放在嚴格控制新證增加方面。這也是目前專賣管理工作的難點之一，解決的方法應該是在落實宏觀總數的控制和擴大禁限措施范圍。從行業立法層面上，用規范性文件來控制許可證總量規模。力求實現即做到依法行政、依法許可，又兼顧降低物流成本，提高企業運行效率。在修訂時，著重于實體部分，從調整卷煙零售點合理布局具體標準和擴大禁限措施范圍入手。實現上述目的。

　　（一）落實宏觀總數的控制

　　現有合理布局規劃原則中雖有總量控制原則，但在其后的條款中沒有得到明確的體現。新修訂時，我們要注重把這一原則用具體數字體現出來，并且要落實到城區所有大小街道。對于規劃當中有關零售點合理布局具體標準，數字來源工作要做精做細，要有詳實的材料說明其合理性、科學性。

　　對于已相對定型的老商業區域和一些新建設的城區市場，可根據人口數量、密度、卷煙消費量及營銷網絡輻射能力，兼顧考慮網建需求、降低物流成本兩大要素，在以零售點間距離作為合理布局條件和綜合市場等零售點數量限制的基礎上，增加提前規劃的準入總數的方法，把簡單的距離數字控制與宏觀總數控制相結合。

　　對于農村及一些邊遠山區，目前合理化布局采取的是以行政村或自然村為單位綜合人口數量設置零售點。黃山市是一個山區城市，道路延伸過長，是物流成本過高的主要因素，現有的卷煙零售點應該足以滿足現實需求，無論是從企業利益還是零售客戶利益角度考慮，都沒有增設的必要。因此我們可采取以控制總量、提高現有卷煙零售戶盈利水平、維護市場健康有序發展、公民身體健康等正面理由，將規劃中設定的準入限制標準大幅提高，以此來控制零售點總數，力求做到只減不增！

　　而上述所有數字的來源，建議市局設置專項獎勵，區縣局就此開展QC專項研究活動，以此論證數字的合理性、可行性，真正做到技術創新服務于實際工作！

　　（二）擴大現有禁限范圍。

　　以更好地履行世界衛生組織《煙草控制框架公約》為理由，從三個方面大面積取消一些可能影響行業形象的、不便于正常監督管理的、不利于網絡建設的經營場所準入資格。《煙草控制框架公約》是把雙刃劍，它在控制煙草行業發展的同時，也會給卷煙消費者帶來諸多不便，我們正好得以利用于合理布局規劃的控制上。

　　從“禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙”的法律層面和“以保護所有人免于接觸煙草煙霧”的國際控煙形式需要，將車站、碼頭、機場等候車（船、機）廳、大型商場、影劇院、醫院、公園、飯店等人流集中的公共場所，以及酒吧、網吧、歌舞廳、俱樂部等公共娛樂場所，列為不予設置煙草制品零售點的“禁區”。

　　從“勸阻青少年年吸煙，禁止中小學生吸煙”的法律和“維護青少年、兒童健康成長的權利”的共識層面，堅決執行所有大、中、小學校周圍50米距離內，不設置煙草制品零售點的規定（不論是新設的還是歷史存在的一律取消，距離可適度增加）。

　　從“根據公共衛生原則防止由煙草消費引起的疾病、過早喪失功能和死亡的發生”控煙指導原則層面，實行煙草制品零售準入行業兼營限制規定，除煙酒專營店、食品雜貨店、大中小型超市、便利店等業態外，其余經營業態一律不得兼營煙草制品零售。