煙草在線專稿　　行政處罰事先告知程序是一項基本的行政程序制度，其價值就是為公民實現行政法上的實體權利，提供有力的程序依據和制度保障機制，體現現代行政法制的公平正義精神。作者結合自身實踐，就煙草專賣行政執法過程中事先告知程序的執行談談自己的見解。

　　一、煙草專賣行政處罰告知程序的法律規定

　　在當下行政權擴張的背景下，行政處罰作為行政機關管理社會經濟秩序的重要手段最有可能侵犯相對人的合法權益。為此，1996年3月17日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國行政處罰中的事先告知程序，是對行政程序的完善和行政法發展的突破。該法笫31條明確規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”笫32條規定：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”行政機關在作出行政處罰之前告知上述法律規定的事項和聽取當事人的陳述和申辯，依照法律行政處罰事先告知規定是“應當告知”。這是行政機關的法定義務，是法律對行政機關行政處罰決定的要求。《中華人民共和國行政處罰法》笫41條進一步規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法笫31條、32條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陣述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陣述或者申辯權利的除外。”

　　在煙草專賣法律法規中同樣對行政處罰事先告知程序作出了明確規定：

　　《煙草專賣行政處罰程序規定》第四十條規定：煙草專賣行政主管部門在作出行政處罰決定前，應當告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據和處罰內容，并告知其依法享有陳述權、申辯權和行使陳述權、申辯權的期限。

　　二、事先告知程序在行政處罰應用中存在的兩個突出疑問的解析

　　（一）事先告知的內容

　　在日常執法實踐過程中，制作《行政處罰事先告知書》時普遍存在告知內容應該是什么的疑問。從筆者參加市局案卷評查過程中，發現各縣級局對事先告知的內容不盡相同。筆者認為，雖然《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”

　　但筆者認為，在日常工作中，應按照《煙草專賣行政處罰程序規定》第四十條，應當告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據和處罰內容，并告知其依法享有陳述權、申辯權和行使陳述權、申辯權的期限。二者之間的區別就在于“處罰內容”一項，而且告知時內容應當具體化，即如做出罰款的決定，應當告知具體的罰款幅度與罰款金額。原因有二：一是在《事先告知書》下發前，相關處罰決定已由局務會議或案件審理委員會討論通過，罰款額度及數額已經確定；二是只告知幅度的情況下，當事人無法明確得知具體的罰款數字，也就不能就處罰的輕重提出陳述和申辯，變相剝奪了其陳述申辯的權利。

　　（二）陳述申辯期限內能否作出行政處罰

　　有人認為，由于二次陳述申辯存在的可能性，因此在陳述申辯期滿前不能對當事人作出行政處罰。有人則認為可以作出行政處罰，只要有陳述申辯行為的發生或者書面放棄該權利，就可以在陳述申辯期間內作出行政處罰。

　　這里的問題可以分割為數個小問題：如果在陳述申辯期內作出行政處罰，我們煙草專賣行政主管機關是否未能遵守自己設定的義務即三天期限的承諾？若當事人第一天書面表示放棄陳述申辯，第二天又反悔，要求進行陳述申辯，這時此處的“二次申辯權”是否可以行使？或者當事人在三天之內能否在第一次陳述申辯后進行二次補充？三天期限之內的陳述申辯以第一次為準還是以最后真實意思表示為準？

　　陳述申辯權的權利性質

　　陳述申辯權是一種程序性權利，從現行法來看，它注重的是行為有無發生，以及是否存在合理的條件保障該行為可以發生或行使。當事人行使陳述申辯或書面放棄這一行為，就已經表明當事人陳述申辯權的享有與行使，自動放棄只是當事人對權利的自由處分。此外，當事人除了陳述申辯權外，還有更強有力的保障諸如提起行政復議和行政訴訟。在這些后續權利救濟方式中，當事人同樣可以行使對案件提出事實、理由或證據的權利，也就是說陳述申辯性質的權利很容易就可以轉移到復議權或訴訟權上面來。

　　從語言上來看，“三日內進行陳述申辯”，只要是這三天內進行的，就是符合相關規定的，《行政處罰法》所規定的“充分聽取”要求的是聽取陳述申辯的質量而不是次數。因此筆者認為，不必給予二次陳述申辯，這也是實踐中為了防止當事人惡意反復陳述申辯。

　　當事人能否要求延期進行陳述申辯

　　由于法律、法規、規章都沒有明確規定，事先告知書中規定當事人的陳述申辯期限為三日只是自行設置的。如果當事人提出三日期限不夠，能否要求給予延期，其法律依據是什么？如果可以延期，什么情形能給予延期，延長的期限如何限制？

　　既然法律上沒有明確陳述申辯的期限，我認為，如果當事人有充分的事實和理由表明三天的期限確實不夠或不方便，我們可以給于相對人多于三天的陳述申辯期。但是基于行政的一致性，不宜隨意延期。其實從性質上來看，三天的期限和民法上的除斥期間有些相似，但除斥期間是法律直接規定的或當事人依法確定的，一般認為除斥期間是不可變期間，不允許中斷或延長。

　　此外，根據《中華人民共和國行政處罰法》笫41條規定：“……當事人放棄陣述或者申辯權利的除外。”筆者認為，如當事人要求當場處理，并在送達回證上簽署“愿意放棄陳述、申辯”之類的意見時，我們可以進行當場處罰。當然，前提是做好相關證據的保存，以免引起相關的法律風險。

　　行政處罰事先告知程序是實現現代行政法制的重要組成部分，也是煙草專賣依法行政的具體體現，在工作中，只有執行好事先告知程序，才能真正保障行政相對人的合法權益。