煙草在線專稿

　　摘要：針對新形勢下的煙草專賣管理工作，各級煙草專賣行政主管部門立足實際，按照煙草專賣法律法規規章要求，積極探索監管方式方法，改進措施，優化流程，強化市場監管，始終保持卷煙市場的高壓態勢，保持了卷煙市場秩序的穩定，本文就如何建立市場監管系統，充分發揮縣級局專賣執法主體作用，促進卷煙上水平，從煙草市場監管系統思路、工作原則和基本內容方面加以探討。

　　當前，煙草行業以科學發展觀為工作統領，牢固樹立“兩個至上”行業共同價值觀，以培育品牌為重點，重基礎、調結構、嚴管理、促規范、強素質，專賣管理工作在打私打假、市場監管、內部監管、依法行政和隊伍建設方面取得了長足發展。隨著煙草專賣執法力度的不斷加大，煙草專賣主管部門按部就班的工作模式已難以勝任日益發展的專賣管理工作和履行打擊、服務、參謀職能。面對新形勢，對當前的專賣管理工作提出了更高更細更嚴的要求，建立一套系統性、針對性、實用性較強的市場監管系統，著力解決縣級煙草專賣局作為執法主體，在專賣管理中如何發揮重要的基礎作用，也是科學評價市場管理現狀，充分發揮專賣管理人員應對市場管理的難點和熱點問題的重要舉措。筆者以為，建立一套切合實際的市場監管系統應從以下幾方面進行思考和完善。

　　一、市場監管系統建設思路

　　以“職責明確化、流程順暢化、過程痕跡化、標準一致化、制度體系化、改進持續化”為目標，建立以統一管理制度、統一業務流程、統一工作標準、統一考核評價“四統一”為特征的打假破網體系、市場監管體系、專賣管理服務體系，形成責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的專賣管理新格局，為
“卷煙上水平”工作目標的有效落實提供支撐和保障。

　　二、建立市場監管系統的基本原則

　　（一）科學規范、注重實效。市場監管系統的建立嚴格按照煙草專賣法律法規規章和各項制度，要充分考慮市場管理現狀，做到職權法定、依法行政、依法監管。

　　（二）立足實際，創新發展。工作制度、工作流程、工作標準、監管模式、評價辦法等既要尊重客觀現實，又要明確目標，抓住重點，突破難點，攻克時艱，達到提高效率和工作質量。

　　（三）全員參與，全面系統。要充分認識當前形勢下專賣管理工作的重點和難點，以得力的措施和有效的方法調動全體專賣人員主動分析形勢，評判市場，達到全面系統的管理市場。

　　三、市場監管系統的主要內容

　　（一）打假破網體系。

　　卷煙打假工作具有長期性、復雜性、艱巨性和反復性，決定了卷煙打假始終是煙草專賣管理的主要任務，因此將打假破網作為專賣管理工作的重點，建立打假破網體系對于推動打假破網工作的有效落實，遏制假私非卷煙流通，推動專賣管理上水平有著重要的現實意義。

　　1.樹立有假煙必有網絡的觀念。當前，煙草專賣行政主管部門將“端窩點、斷源頭、破網絡、抓主犯”作為卷煙打假工作的突出重點，在持續不斷的嚴厲打擊下，制假活動受到明顯遏制。但是，制售假煙違法犯罪活動的家族化、專業化、智能化的趨勢，販售假煙活動手段的高科技化等特點，要求我們在打假思路上，由就事論事、側重于查獲假煙案件起數和假煙數量，向注重打團伙、破網絡、擴大打假成果轉變；在打假方式上，要實現由個案處理向經營案件、延伸辦案轉變；在打假機制上，要實現由獨立執法向聯合打假轉變；在打假效果上，要實現由行政處罰向行政執法與刑事司法打擊相結合轉變。思想觀念的轉變，既消除了無網可破的思想問題，又對當前卷煙市場的新情況、新問題有了重新認識。

　　2.建立健全打假破網聯合機制。建立由政府統一領導，煙草主導，公檢法、工商等部門共同參與的聯合辦案長效機制及運輸環節聯合監管機制，嚴厲查處非法販運假煙活動。一是加強與公檢法等部門的協作聯系，繼續完善與公檢法定期會商和案情分析制度，明確偵查方向，提高破案效率，充分發揮與公檢法等部門的聯合執法機制作用，重點加強在偵查、取證、移送、報捕、起訴、審判各環節協調力度，增強打假破網工作實效。二是加強與交通、運管、郵政、民航等部門聯系溝通，強化對物流運輸環節的監控。針對當前假煙網絡案件特點，不但要加大與公檢法的協作力度外，還要加大對鐵路貨運站、汽運中轉站、機場、港口等運輸樞紐及高速公路的監管檢查力度，有效切斷非法煙草專賣品運輸通道。尤其是要與他們建立協作聯合機制，集中清理整頓物流貨運場（站），解決分銷、中轉假煙的突出問題。三是加強與公安、通信、工商等部門的協作聯系，加大對互聯網涉煙活動監管工作力度，嚴格執行互聯網涉煙活動監管相關規定，堅決堵住網上銷售假、私卷煙的渠道。

　　3.健全系統內部毗鄰地區聯動辦案機制。一是健全聯席會議制度。主要任務是通報毗鄰轄區整頓規范卷煙市場秩序工作進展情況，總結聯合打假破網階段性工作，分析研究、協調解決開展跨區域打假破網和無證運輸煙草專賣品等涉煙違法行為工作中的突出問題和重大問題，磋商工作意見，達成思想共識。二是健全聯合打假協作機制。在開展跨區域打假破網和無證運輸煙草專賣品等涉煙違法行為工作中，通過聯合執法協調工作中的具體事宜，發揮聯管優勢，主動溝通聯絡，對掌握的非法經營卷煙信息及時進行溝通和上報，并結合市場的實際，有針對性的組織開展聯合執法行動。三是健全案件移送機制。在受理舉報、聯合執法檢查中查獲的案件，應以書面形式及時將涉嫌違法案件和有關證據材料等按法定程序移交有管轄權限的職能部門。重大案件線索要及時向上一級煙草專賣行政主管部門匯報，統一組織偵破，對達到追究刑事責任標準的案件，根據行政管轄權的規定，按時間和程序要求移送公安機關。四是健全信息通報機制。定期通報市場監管情況，并對查處的跨區域購進卷煙的違法行為及時通報和溝通，協調工作關系，協助證據收集，強化協作配合。五是健全執法宣傳機制。利用電視、廣播、報紙等新聞媒體，大力宣傳煙草專賣法律法規，提高社會群眾的法律意識。并適時在新聞媒體上對重大案件和區域性聯合執法專項整治行動進行專題報道，擴大社會影響，震懾違法犯罪份子。六是健全責任追究機制。專賣執法人員應對聯合協作工作中的違法線索來源情況和重大聯合打假行動等內容要嚴格保密，凡在案件查處中向與案件查處無關的相對人、涉案嫌疑人泄露聯合打假行動有關內容的或在聯合打假中不認真履行職責、配合不力、推諉責任，造成惡劣影響的，視情節情況追究相關責任人的責任。

　　4.完善打假破網考核激勵機制。構建科學合理的打假激勵機制，落實好打假經費開支政策，將經濟和榮譽的獎勵方法有效結合起來，激發員工推進打假工作的積極性和主動性，確保打假破網取得突破性進展。

　　5.建立打假情報信息網。情報信息是打假破網的突破口，將打假破網與市場監管結合起來，利用“12313”舉報電話、培養眼線和對情報線索提供人員進行獎勵的方法，拓寬情報信息渠道，全方位、多層次地獲取線索，逐步建立起覆蓋全面、信息互通、高效快捷的情報信息網，為打假提供充足的案源。

　　（二）市場監管體系。

　　這里所說的市場監管體系是指專賣管理人員對零售市場的監管，市場監管應從組織結構、監管機制、評價機制、信息收集系統等方面著重開展工作。

　　1.建立統一的組織結構。組織結構應從機構設置、人員配備、工作職責、崗位說明等方面進行統一，因為當前基層站所的人員力量配備、工作流程和監管模式上均不盡相同，基本上是“大而全”，沒有針對轄區人口、零售戶數量、地理位置等情況進行細劃，勢必會造成市場管理不到位、管理流于形式等情況。其次，要建立以統一管理制度、統一業務流程、統一工作標準、統一考核評價“四統一”為特征的工作模式，這是市場監管體系的架構，也是創新市場手段，改進市場監管質量，優化工作流程的重要抓手。值得一提的是市場監管模式，要緊緊圍繞轄區實際情況，將專賣監管人員的辦公室定位在市場，要牢牢抓住市場管理的重點，突破難點，創新手段，改進方法，不斷提高市場監管的針對性和實效性，增強市場監管質量。

　　2.建立聯合執法長效機制。加強與工商部門溝通，像卷煙打假工作一樣，從組織機構、監管內容、監管方式等方面制定工作方案，解決執法權限問題，自上而下，建立市場監管聯合執法長效機制。積極協調公安、工商等部門，開展聯合執法工作，加強市場清查，打擊違法經營，保護合法經營。除建立橫向聯合執法外，也要注重縱向聯合執法，聯合執法長效機制在打假破網體系建設中作了重點闡述，這里再不重復。

　　3.建立評價機制。評價機制包括對市場凈化的評價和專賣人員工作質量的評價，在評價時，要確定目標，目標能夠量化的盡量量化，不能量化的盡量細化，不能細化的統一流程化，輔以必要的測算公式，能夠簡單、直接、明了地客觀衡量市場監管，準確把握各轄區市場監管動態，科學、合理地評價卷煙市場秩序和專賣人員工作質量，進一步提高卷煙市場的管控能力。一是制定簡明扼要的卷煙市場凈化評價辦法，客觀反映市場凈化水平。評價辦法結合實際設置市場凈化率評價指標，在評價方式上，通過評價小組和第三方，定期根據市場類型所占的比例，選取一定數量的經營戶，通過明察和暗訪等形式進行評價。真實體現市場動態變化，準確評估市場凈化程度，科學呈現市場分布特點，客觀反映卷煙違法動向，為改進工作方法，提高工作效率提供理論支撐。二是制定市場監管工作質量評價細則，準確評價專賣人員的工作質量。工作質量評價細則緊密結合實際，明確各類人員的工作要求及流程，做到事事有標準，件件有落實。從具體工作措施和工作成效按照所占權重，對市場監管工作的質量進行評價；從市場監管模式的創新性、痕跡化資料的準確性和一致性方面，客觀真實評價專賣人員的工作質量，促進專賣人