煙草在線專稿　　無證經營卷煙，不僅違反了煙草專賣法律法規，而且為假冒偽劣卷煙流入市場提供了便利條件，嚴重擾亂了卷煙市場的正常秩序，危害了消費者的合法權益，本文從無證經營卷煙當前的現狀，無證經營成因分析等方面入手，著重探討如何科學妥善解決無證經營問題。

　　一、無證經營卷煙當前現狀

　　無證經營由于受自然資料、地理條件、經濟水平等多種條件所制，決定了無證經營卷煙產生的背景、意義、目的、方式方法和手段不同，總體上無證戶由于受利益驅動，呈現出了危害大、查處難和管理難三大特點，本文以甘肅莊浪縣為例，就無證經營產生的條件、背景、目的、意義以及治理措施加以分析和研究。

　　1.無證經營總體現狀。以甘肅莊浪縣煙草專賣局為例，2010年登記造冊無證戶90戶，2011年登記造冊無證戶85戶，2012年莊浪縣局管理無證戶186戶，其中當年登記造冊的無證戶95戶，登記造冊的無證戶主要分布在縣城城區、城鄉結合部、鄉鎮街道的集貿市場、公路沿線和廣大村社。

　　2.人員構成及經營方式。從近三年來登記造冊的無證戶分析，縣城無證經營的主體是企事業單位的職工家屬，少部分下崗職工，農村進城供給城里上學學生的家長，經營規模一般很小，方式是常年經營；城鄉結合部的無證經營主體主要是受合理化布局限制或經營經營資金、經營場所達不到辦證要求的當地個體戶，經營方式是閑時經營，忙時務農或做其它；各鄉鎮街道的無證主體是鄉鎮附近的農民，主要經營方式是一部分常年經營，一部分閑時經營，忙時務農或做其它生意；公路沿線的無證戶主要是公路沿線附近村組的村民，經營方式主要是閑時經營，忙時務農；農村村社的無證戶主要是所在村社中的村民，忙時務農，閑時經營。

　　3.無證經營高發區域。從近年查處的無證經營案件分析，無證經營的高發區主要是縣城城區，南湖鎮街道、朱店鎮街道、臥龍鄉街道、水洛鎮-萬泉鎮公路沿線、水洛鎮-韓店鎮公路沿線、水洛鎮-南湖鎮公路沿線以及部分偏遠村社。

　　二、無證經營成因分析　

　　1.城區。一是由于城區擴建，門店增多，出現了許多經營百貨、副食的個體戶，由于受合理化布局的限制，不能取得煙草專賣零售許可證，成為無證戶。二是城區房租漲價，有一部分原來租房經營的個體戶為了選擇更經濟實惠的經營地點，轉移經營地點經營，受合理化布局限制，成為無證戶。三是由于經營場面積小，前店后宅、經營資金達不到條件，無法取得煙草專賣零售許可證的，成為無證戶。四是在縣城經營蔬菜、小百貨的經營門店，暗中售卷煙，成為無證戶。五是中小學校周圍的個體戶。

　　2.城鄉結合部。水洛鎮何馬村、徐碾村、李碾村由于原持證戶較多，受合理化布局限制及經營資金、經營場所達不到要求，無法取得煙草專賣零售許可證的當地個體戶，村小學周圍的個體戶。

　　3.鄉鎮街道。一是由于小城鎮建設的加快，由于受合理化布局所限，出現了許多無證戶。二是經營蔬菜或其它小百貨的門店暗中出售卷煙。三是鄉鎮中、小學周圍的個體戶。

　　4.公路沿線。一是由于省道的全面拓寬，水洛鎮-韓店鎮公路沿線、水洛鎮至萬泉鎮公路沿線，水洛鎮-南湖鎮-趙墩鄉公路沿線，新修建經營門店，這些經營門店比以前的經營門店面積大，店面形象好，但有些受合理化布局所限，不能取得煙草專賣零售許可證，成為無證戶。二是公路沿線學校周圍的個體戶。

　　5、農村村社。一是農村村社中的無證戶主要是受合理化布局限制無證取得煙草專賣零售許可證的個體戶、以及經營資金、經營場所達不到辦證要求的個體戶。二是設有小學的村組學校周圍的個體戶。

　　三、無證經營治理措施

　　由于無證戶的危害大、查處難、管理難的三大特征，決定了對無證要采用科學妥善的管理方法，從當前社會經濟發展來分析，科學管理無證戶的總體原則是政策引導、科學定性、分類管理、疏堵并舉。

　　（一）建立無證戶檔案。

　　對無證戶建立檔案，是對無證戶科學管理的基礎性資料，無證戶的檔案主要內容包括三部分：一是店名、店主姓名、經營地址、經營規模、聯系電話、倉儲地點、運輸工具、營業面積等基礎性資料；二是無證戶的家庭情況、經濟情況、特種類型、其他參與人員等細節性資料；三是有無營業執照、營業執照號、確定無證戶的原因、卷煙主要來源及主要類型、監控措施、違法卷煙的品種、數量、處理結果等關鍵性資料。無證戶建檔后，根據所在片區進行整理統一編號，基層管理所制定監管措施，縣局專賣科督察檢查，縣級局進行驗收，市級局開展評價，將工作任務分解和具體措施，通過圖表的形式，反映基層管理所、縣級局和市級局上下協調，橫向到邊，縱向到底，形成內部有資料，外部重監管的格局。通過建立無證戶管理檔案，為科學化管理無證戶奠定了詳實的信息基礎，也對不同類型的無證戶采取分類治理留下了痕跡化資料。　

　　（二）分類治理措施。

　　通過對建檔無證戶的統計分析，對登記造冊的無證戶進行分類，可將無證戶分為：符合辦證戶、弱勢無證戶、一般無證戶、重點無證戶等，針對不同類型的無證戶采取“教育在前、查處在后、疏導規范為主、取締懲處為輔”的標本兼治、分類治理方法，充分體現柔性執法，縮小與無證戶之間的距離，由原來的重點打擊轉化為管理與服務并重，用管理來約束無證戶，用服務來感化無證戶，讓他們進一步了解煙草專賣法律法規。

　　一是對符合辦證條件的無證經營戶，要按規定及時辦理許可證件，納入專賣管理。

　　二是對弱勢無證戶，主要指不符合辦證條件的下崗失業、殘疾或生活確有困難的小商販、農村偏遠山區的便民店、城區季節性的攤點，要積極做好宣傳引導，注重方式方法，定期向他們宣傳法律法規，講解辦理煙草專賣零售許可證的程序、條件和要求，引導他們合法經營。

　　三是對一般無證戶，定期給他們散發宣傳單，提高他們對煙草專賣法律法規的知曉率和認知度，擴大煙草專賣管理在社會上的影響，最大限度地取得社會公眾的理解和支持，減少整治無證經營行為的阻力和壓力。

　　四是對重點無證戶，要加強和工商部門的協作，定期或不定期地對市場進行專項整治。在日常監管應采取“四個一”管理措施，做好日常監管工作。即按“一查一登記、一周一宣傳、一月一復查、一季一通報”對無證戶進行專賣管理。一查一登記是指，專賣人員在市場檢查中，將查實的無證戶進行登記造冊，建立檔案；一周一宣傳是指，每周對登記在冊的無證戶進行法律法規的宣傳，對給予無證戶供貨的持證戶采取警告、核減合理供貨量、暫停供貨等方式處理；一月一復查是指，每月對登記在冊的無證戶進行復查驗收，尤其是對多次教育宣傳后拒不改正的，聯合公安、工商人員進行集中清理整治；一季一通報是指，每季度對登記造冊的無證戶和取締無證戶的法律法規宣傳、有無再次違法以及后續監管情況進行通報。

　　（三）形成監管合力。

　　無證經營行為隱蔽性強，治理難度大，需要發動社會力量，尤其是持證戶的參與監督。

　　一是控制無證戶的貨源。從當前查獲的卷煙統計分析，無證經營戶的卷煙貨源基本上均來自于持證戶，而能向無證經營戶銷售卷煙的持證戶一般又是持證違法戶。因此，整治無證經營，要特別注意零售客戶的守法經營情況和真實需求量，真正做到合理定量、均衡供貨，增強對貨源的控制力。

　　二是暢通舉報渠道。通過設立舉報電話、打造網上舉報平臺等多種方式，受理群眾舉報；在賓館、酒店、商場、娛樂市場和農村集市等無證經營多發地帶發展信息員，隨時掌握市場動態。充分調動持證戶的積極性，發動持證戶對無證經營行為進行監督。

　　三是形成與工商管理部門治理的長效機制。針對無證無照經營卷煙的反復性，煙草專賣管理部門要定期加強與工商行政管理部門的溝通，密切配合，通過召開聯席會，互通信息，共同商討解決無證經營聯合治理方案，共同規范好、維護好轄區卷煙市場秩序。

　　四是適時修訂當地卷煙零售點合理化布局規定。零售點合理化布局規定關系到廣大零售戶的切實利益，在修訂合理化布局時要以基本滿足社會需要、零售戶規范經營、市場秩序良好為目標，要充分考慮社會弱勢群體、拓建、改建的城區街道、新建的小城鎮建設和新農村建設等關鍵點，通過綜合治理，達到標本兼治。