在黨的十一屆三中全會改革開放精神的指引下，經國務院批準，由李益三同志牽頭主持，于1982年成立了中國煙草總公司，至今整整三十個年頭了。我這里講的主要是上世紀80年代和90年代前期中國煙草改革發展的一些情況。

　　中國煙草總公司成立之后，首要的任務是組建各級煙草機構和上劃煙草企業。組建各級煙草機構一般是在地方政府的主持下進行，而上劃煙草企業則是由煙草總公司派出若干工作組分赴各省（區、市），按照國務院的規定要求，與當地政府進行商定劃分。上劃煙草企業工作是在各級煙草機構組建的基礎上進行的。企業上劃工作的范圍一般包括機構劃分、業務劃分、財產劃分和人員劃分等。機構設置分為總公司、省（區、市）公司、市（地、州）公司、縣公司四級，工廠企業不論大小均劃由省級公司直接管理。

　　企業上劃工作，因為涉及地方、部門、單位的利益，而且各地、各部門、各單位的情況不盡一致，所以不僅政策性強，而且是一項復雜細致的工作。例如，煙草占地方財政的比例差別就很大，多的占到50%左右，少的只占個零頭，所以各地對其關心程度也不一樣；再如，全國小煙廠大部都設在“老、少、邊、窮”地區，那里的經濟狀況一般都不富裕，所以，在原則允許的范圍內具體情況應具體對待。

　　在國務院的關心過問下，企業上劃工作由李益三同志親自主持抓，其他黨組成員分片抓，大家都全力以赴。由于參與企業上劃工作的人員重視調查研究，及時總結溝通情況，隨時反映問題，注意工作方法，這項工作歷時3年左右，到上世紀80年代中期就基本結束了。在整個企業上劃工作過程中，雖然遇到不少坎坎坷坷的事，但沒有發生什么政策性偏差。

　　（一）幾個問題

　　各級煙草機構組建起來和企業上劃工作完成之后，我們面臨的主要任務，就是要帶領廣大干部職工貫徹黨的十一屆三中全會精神，全力推進煙草行業的改革發展工作。但是有幾個問題擺在我們面前，必須予以明確。

　　一是管理體制問題。

　　早在1984年，當時的改革主流形式是減政放權，一是“放”開，二是“放”下去。表面上看，這與煙草推行的管理體制，一要“收”上來，二要實行專賣立法，大相徑庭。對于專賣與立法的關系，社會上始終存在著疑惑和爭論，必須予以澄清。

　　二是產業政策問題。

　　為推進煙草改革發展創造條件，總公司曾有計劃地組織相關人員多次出國考察，了解國外煙草情況，學習其先進科學經驗，重點看了卷煙生產設施及設備技術、原材料生產種植、產品銷售市場等情況。相比之下，我國的卷煙生產和市場規模是巨大的，外國人把中國的煙草規模形象地看成是一個龐然大物，既羨慕又可畏。

　　但是，我們的設備技術，與人家的卷煙生產機械化、連續化、自動化程度相比，簡直是兩重天。人家的卷煙機每分鐘卷制和接嘴的速度高達7000支，而我們只有幾百支；人家的包裝機每分鐘可產400包，而我們只有幾十包。

　　卷煙生產所需的主要原料煙葉，人家全部實現了種植規?；?、科學化、規范化，而我們才剛剛起步。

　　還有些東西，人家有，而我們還沒有。如醋纖絲束、膨脹煙絲、煙草薄片等。人家的生產車間物品周轉和倉庫裝卸、升降等都已實現了電氣化。這些對減少有害成分、降低消耗、改善吸味和減少用工等，有直接的作用。

　　當然，國外的銷售市場已趨于飽和，競爭比較激烈，封鎖、壟斷也比較嚴重。

　　對照國外的情況，我們怎么辦？這里涉及諸多產業政策問題。

　　三是企業管理混亂問題。

　　實行煙草專賣管理以前，各地卷煙廠重復建設和盲目發展的情況很普遍。小煙廠林立，批發渠道混亂。粗制濫造、高料低用、降價競銷的現象比較嚴重。這都極大地造成了資源浪費和財源流失。

　　卷煙零售環節問題更突出。全國年產3400多萬箱卷煙，全要靠360多萬戶零售專營店消化。零售專營店星羅棋布地遍布全國城鄉，但其領導關系并不隸屬于煙草部門。

　　至于銷售市場，無證經營、黑市批發、制售假冒卷煙、走私外煙等違法活動也比較普遍。

　　如何管理，也還是個問題。

　　（二）幾項改革

　　一是順應煙草特點，大搞管理體制改革。建立產供銷、人財物、內外貿一條龍管理的專賣立法體制。

　　馬克思把事物的矛盾分為普遍性和特殊性兩種形態。煙草行業由于在許多方面與其他行業不同，所以人們就把它叫做“特殊行業”。其特點，這里概括幾條：

　　例一，眾所周知，吸煙有害健康，政府和社會都不鼓勵吸煙，但它又有眾多的消費者。因此，我們既要滿足消費需求，又不能不加限制地任意發展，這就對煙草的生產經營提出了特殊要求。

　　例二，因為吸煙有害健康，我國政府對煙草采取了高稅政策，這就使煙草行業成為國家的納稅大戶。又由于煙草具有投資少、見效快、收入高的特點，如不加強宏觀調控和有效治理，很容易出現重復建設和盲目發展，造成資源浪費和財源流失，這就需要特殊管理。

　　例三，煙草及其主要配套產品，都具有用途單一的特點，專用性很強，少了不行，多了就是浪費。作為煙草行業的最終產品卷煙來說，更是用途單一，只能供人們吸食，而且是一次性消費。此外，卷煙還具有價值高、不易長期保存的特點。卷煙總量少了，會影響市場供應；總量多了，又會出現嚴重積壓和低價競銷現象，一旦積壓霉變，損失就不是小數目。由此可見，煙草行業農工商、產供銷各個環節之間內在聯系密切，需要綜合平衡和協調發展。這一點，客觀上決定了煙草行業是一個計劃性很強的行業，必須加強宏觀調控，進行總量控制。

　　例四，煙草垂直管理的2000多家工商企業基本上都是國有企業，必須確保國有企業保值增值。同時，煙草生產經營的兩頭，又多是千家萬戶分散經營。一頭是煙葉種植，要依靠千家萬戶煙農；另一頭是卷煙零售，要依靠千家萬戶商業網點。其中絕大多數是個體戶。如不采取有效和有力的管理方式、管理手段，不但不能很好地實現國有資產保值增值，而且煙葉的生產質量、收購秩序和卷煙流通秩序都難以掌握和控制。

　　煙草行業的以上特點顯然是其他行業、其他產品不具有的，對其進行特殊改革和實行特殊管理，就具有客觀必要性。

　　在煙草專賣立法之前，已經制定了一個《煙草專賣條例》，并已付諸實施了一段時間。后來，鑒于《煙草專賣條例》不能適應煙草形勢發展的需要，在國務院法制局的指導下，在《煙草專賣條例》的基礎上，重新起草了一個“煙草專賣法”，經國務院討論同意，報送給全國人大討論。

　　煙草實行專賣立法的過程，同時也是對其不斷擴大認同的過程?！盁煵輰Ｙu法”從組織起草到全國人大討論通過，歷時五年左右。其時間之長、難度之大，據說是過去少有的。我參與了煙草專賣立法的全過程，使我有一種感受，就是人們對普遍性的東西容易共鳴，而對特殊性的東西則不容易認同，這似乎是一種習慣性的規律。其原因就在于把管理體制的“現象與實質”兩者顛倒過來了。從現象看，煙草的管理體制與改革開放、市場經濟，似乎不協調、不吻合，但是從結果實質看，自從施行專賣管理體制以來，煙草行業的經濟效益穩定增長、產品質量不斷提高、煙葉種植發展向好、市場管理有序進行，并發揮了統一對外的優勢。

　　早在1984年，國務院就發文明確指出，煙草行業“實行產供銷、人財物、內外貿統一管理和經營，是經濟管理體制的一項重要改革”。之后，1993年1月，國務院又專門發出《關于進一步加強煙草專賣管理的通知》，強調指出：“實踐證明，實行煙草專賣是我國一項成功的改革政策，必須毫不動搖地繼續貫徹執行?！?由此可見，黨和國家充分肯定了煙草專賣不僅是改革，而且是一項成功的改革。

　　二是用技貿結合和“一引二帶（代）”方法，引進設備技術、帶進制造圖紙、委托廠商代培訓人員，大抓技術改造和技術進步。

　　面對社會購買力日益增長的需要和中國加入世界貿易組織、產品參與國際競爭的趨勢以及煙草要為國家現代化建設提供積累的任務，首先必須對大、中型工廠企業的設備技術有計劃地進行大刀闊斧的改造提高。但是，由于我國的煙草工業企業設備技術嚴重滯后，要采用國際先進的設備技術，涉及許多方面的問題。

　　我們按照輕重緩急，區別不同情況，分別對待。

　　資金來源是首要問題。大宗的靠貸款解決，不足部分發揮各方面的積極性，總公司、省級公司都拿一點，并充分調動地方的積極性。

　　建廠規模定型問題，是按品牌市場占有量、銷售范圍、現有企業基礎技術水平和管理情況、原輔材料供應情況而確定的，但最低一般不能小于年產30萬箱。

　　廠址選用問題，對建設規模較小，原有廠址夠用的，原則上盡可能就地改造，因為新的設備、工藝龐大、復雜，主廠房可以新建，原有其它廠房用作輔助使用；對于建設規模大的重點骨干企業，一般采取異地重建。

　　至于人員培訓培養問題，則分為兩步走：先搞再培訓，由從國外代培訓回來的技術人員擔任老師，在廠內組織培訓，以解決新機器設備安裝試車和急需的操作人員；再由總公司、省級公司創辦院校，有計劃地培養人才，以解決后繼用人問題。

　　經過幾年的艱苦努力，我們從國外引進42項制造技術，消化吸收工作取得了階段性成效，生產技術裝備普遍由“七五”前30～40年代的水平提高到60～70 年代的水平，一些重點骨干企業已達到或接近國際先進水平。改變了改革前落后的技術裝備，創建采用了新的現代生產技術裝備，為煙草行業發展初步奠定了物質技術基礎。

　　三是以“控制總量、提高質量、調整結構、增長效益”為重點，大力整頓企業，形成規模生產經營，產品營銷有序進行，市場流通得到凈化。

　　首先，整頓工廠企業。改革前，全國有大小工廠企業400多家，其中多數是計劃外小煙廠。實行煙草專賣以后，我們下決心“關、停