中國(guó)煙草走上依法治理軌道

中國(guó)煙草從一株幼苗長(zhǎng)成參天大樹，凝結(jié)著一代代煙草人的不懈奮斗和付出奉獻(xiàn)，承載著眾多有志之士的關(guān)懷與希冀。

1991年6月29日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過煙草專賣法 /本刊資料

在定格中國(guó)煙草事業(yè)發(fā)展瞬間的影像中，有這樣一張照片令人格外難忘：一間不寬敞也不明亮的會(huì)議室內(nèi)，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基穿著白色短袖襯衣，坐在環(huán)形會(huì)議桌右側(cè)，雙臂撐桌、身體前傾，神情專注地講著什么，他目光看向的對(duì)面，時(shí)任國(guó)家煙草專賣局局長(zhǎng)江明等同志正專心致志聆聽。

一張老照片打開記憶的閘門，勾起一段往事的回憶。1991年8月10日，朱镕基作為國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)工作的主要領(lǐng)導(dǎo)來到國(guó)家局、總公司機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)辦公，在詳細(xì)了解煙草行業(yè)工作情況后，他明確果斷提出“限產(chǎn)壓庫”方針，就控制卷煙產(chǎn)量、技術(shù)改造、絲束生產(chǎn)、虧損掛賬等問題作出重要指示。

一個(gè)瞬間反映歷史的風(fēng)貌，予人以深刻的啟迪。當(dāng)時(shí)，卷煙市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，卷煙從改革開放前“皇帝的女兒不愁嫁”，產(chǎn)品匱乏、供不應(yīng)求，已轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)大于銷、供過于求，產(chǎn)能迅速增長(zhǎng)、庫存大幅積壓等矛盾尖銳地暴露出來，“限產(chǎn)壓庫”正是于此時(shí)提出，作為全行業(yè)一項(xiàng)極為重要的工作加以實(shí)行。

1983年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的煙草專賣條例明確規(guī)定“煙草制品生產(chǎn)企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃”，為何20世紀(jì)90年代初期還會(huì)出現(xiàn)不少企業(yè)盲目超產(chǎn)、卷煙產(chǎn)銷失衡的嚴(yán)峻形勢(shì)，以至于引起國(guó)務(wù)院高度關(guān)注？

原因是多方面的，一個(gè)重要原因在于，煙草專賣條例是行政法規(guī)，不是國(guó)家法律，有些規(guī)定不夠完善，有些內(nèi)容也難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，在實(shí)際執(zhí)行中效力有一定局限性，有些問題難以解決。

彼時(shí)，受經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)使，計(jì)劃外煙廠死灰復(fù)燃，難以關(guān)停；地方為了增加稅收，在煙葉調(diào)撥和卷煙生產(chǎn)上不執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃；部分地區(qū)擅自開放卷煙市場(chǎng)，允許多渠道經(jīng)營(yíng)，造成市場(chǎng)混亂，國(guó)家稅收大量流失。

煙草有自身的特殊性，市場(chǎng)運(yùn)行自有規(guī)律，產(chǎn)銷失衡、庫存積壓，市場(chǎng)亂、價(jià)格亂，長(zhǎng)此以往，行業(yè)發(fā)展必定會(huì)受到嚴(yán)重影響。只有加強(qiáng)專賣立法，才能從根本上強(qiáng)化專賣管理。

1992年1月1日，《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》正式實(shí)施，煙草專賣制度通過國(guó)家立法的形式得以完全確定。經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、辯論、協(xié)調(diào)，符合我國(guó)國(guó)情、反映中國(guó)煙草特色的煙草專賣法，是我國(guó)一部重要的經(jīng)濟(jì)立法，它的施行標(biāo)志著我國(guó)煙草專賣法治建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

煙草專賣法的核心是加強(qiáng)煙草專賣管理，以法律為準(zhǔn)繩，行業(yè)嚴(yán)格依法行政、依法管理、依法組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，關(guān)停計(jì)劃外煙廠、取締卷煙自由批發(fā)市場(chǎng)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、重拳打假打私、整頓煙葉流通秩序，堅(jiān)定不移實(shí)施以市場(chǎng)為取向的改革，持續(xù)推進(jìn)“大品牌、大市場(chǎng)、大企業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略……

專賣立法彰顯國(guó)家意志，專賣實(shí)踐依法而行。歷史已經(jīng)證明，走上依法治理軌道的中國(guó)煙草蒸蒸日上，改革發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步和輝煌成績(jī)，為推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

守法于行 扛起使命擔(dān)當(dāng)

福建省南部沿海，漳州市云霄縣依山面海，這里是盛名遠(yuǎn)播的“開漳圣地”，卻一度因制售假煙沖上云霄。

云霄曾是行業(yè)公認(rèn)的全國(guó)卷煙制假重災(zāi)區(qū)，作為引種煙草較早的地區(qū)，20世紀(jì)80年代末便有人利用當(dāng)?shù)責(zé)煵葙Y源手工卷制假煙，90年代中期出現(xiàn)大規(guī)模機(jī)械制假活動(dòng)。高峰期時(shí)，全縣涉假村在80%以上，所產(chǎn)假煙流向全國(guó)，甚至漂洋過海去往海外。

2008年，福建省局聯(lián)合省公安廳在云霄設(shè)立長(zhǎng)駐打假隊(duì)伍。此后，一批又一批“金葉衛(wèi)士”與制假分子斗智斗勇，在大山里、村莊內(nèi)、地道中展開的較量猶如警匪大片般動(dòng)人心魄。持之以恒的高壓態(tài)勢(shì)下，云霄“打”出了好秩序，摘掉了卷煙制假重災(zāi)區(qū)“帽子”，為全國(guó)卷煙打假大局作出了積極貢獻(xiàn)。

煙草專賣法開宗明義：為實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，制定本法。確立煙草專賣制度，其目的就是要維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，奉獻(xiàn)國(guó)家、回報(bào)社會(huì)是實(shí)行煙草專賣的本質(zhì)要求。

煙草制品非法貿(mào)易是一個(gè)世界性難題，粗制濫造、以次充好的假冒商標(biāo)卷煙以非法手段生產(chǎn)，以非法渠道進(jìn)入市場(chǎng)，不僅擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，使國(guó)家稅收大量流失，還嚴(yán)重?fù)p害合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者利益。

《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》明確規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得銷售非法生產(chǎn)的煙草制品”，行業(yè)始終高擎法律之劍，充分發(fā)揮煙草專賣體制在卷煙打假打私上具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，建立起一支法治化、專業(yè)化、職能化的專賣管理隊(duì)伍，并與公安、海關(guān)等部門形成打假打私聯(lián)合機(jī)制，我國(guó)市場(chǎng)凈化率處于全球領(lǐng)先水平。

卷煙打假打私成效顯著，是行業(yè)牢記煙草專賣立法宗旨，用實(shí)際行動(dòng)維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益的一個(gè)縮影。在行業(yè)改革發(fā)展歷程中，無論是沿著法治軌道推進(jìn)改革，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開放的大市場(chǎng)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；還是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大品牌培育力度，不斷提高發(fā)展質(zhì)量和效益，再或是積極履行社會(huì)責(zé)任，大力支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展，讓困難群眾、煙農(nóng)和零售戶更安樂……

凡此種種，都體現(xiàn)出“我們一再強(qiáng)調(diào)煙草實(shí)行專賣，其目的就是為了維護(hù)國(guó)家利益，維護(hù)消費(fèi)者利益，除此之外，沒有煙草行業(yè)自身的特殊利益”的鏗鏘有力。

徒法不足以自行，行業(yè)始終不渝明法于心、守法于行，依法行政、依法管理、依法組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)走過不平凡歷程，有效保證了國(guó)家財(cái)政收入，有力維護(hù)了消費(fèi)者利益。

法治護(hù)航 行業(yè)發(fā)展乘風(fēng)破浪

1981年，中國(guó)煙草總公司成立前，整個(gè)煙草產(chǎn)業(yè)處于分散管理狀態(tài)，行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，實(shí)現(xiàn)稅利只有75億元。1991年，煙草專賣法實(shí)施前，卷煙生產(chǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)大于銷，稅利增速明顯下降，實(shí)現(xiàn)稅利280億元。從2000年開始，行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步增長(zhǎng)，2014年稅利總額首次破萬億元，2015年上繳財(cái)政總額首次破萬億元，一直保持至今。

星光不負(fù)趕路人。行業(yè)以一份沉甸甸的發(fā)展成績(jī)單，履行了保證國(guó)家財(cái)政收入的政治責(zé)任，展現(xiàn)出中國(guó)煙草事業(yè)翻天覆地的變化、不斷取得的巨大成就。何止于此，實(shí)踐充分表明，行業(yè)在保證財(cái)政增收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)、助力脫貧攻堅(jiān)、支持鄉(xiāng)村振興、發(fā)展民族工業(yè)、保障消費(fèi)者利益等方面作出了全方位貢獻(xiàn)。

中國(guó)煙草作出全方位貢獻(xiàn)的背后，是行業(yè)不斷在法治軌道上推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、堅(jiān)持和完善煙草專賣制度的努力。

“法者，治之端也。”煙草專賣制度是改革開放的產(chǎn)物，建立煙草專賣制度是一項(xiàng)成功的改革。從煙草專賣條例到煙草專賣法，再到煙草專賣法實(shí)施條例，以及與時(shí)俱進(jìn)修改法律法規(guī)，出臺(tái)相關(guān)文件和管理辦法，法治煙草建設(shè)每跟進(jìn)一步，行業(yè)改革發(fā)展的探索實(shí)踐就向前推進(jìn)一步。

自以國(guó)家立法形式對(duì)煙草專賣制度和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”管理體制加以確定和鞏固以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，行業(yè)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，成績(jī)有目共睹。

在煙草專賣體制下，行業(yè)設(shè)立了一套完整齊備的專賣行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和內(nèi)部規(guī)范管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、科學(xué)高效的運(yùn)行機(jī)制，上下政令暢通，產(chǎn)業(yè)鏈條無縫對(duì)接，組織運(yùn)行平穩(wěn)有序，指揮協(xié)調(diào)靈敏高效，強(qiáng)大的組織動(dòng)員和執(zhí)行保障能力成為改革發(fā)展的力量倍增器。

從深化改革、理順資產(chǎn)管理體制、引導(dǎo)品牌競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展、推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置等方面入手，行業(yè)切實(shí)把專賣體制具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，非常有力實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)保值增值，有效適應(yīng)和滿足了消費(fèi)需求，降低卷煙危害性取得了顯著成效，中式卷煙發(fā)展壯大，民族卷煙品牌牢牢占據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，“兩煙”生產(chǎn)和行業(yè)幫扶有力促進(jìn)了老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)作出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。

新冠肺炎疫情史無前例，面對(duì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，全國(guó)煙草“一盤棋”，國(guó)家局黨組全面部署、科學(xué)施策，行業(yè)上下勠力同心、扎實(shí)工作，疫情防控和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)雙雙取得重大成果，全行業(yè)實(shí)現(xiàn)工商稅利總額、上繳稅金、上繳國(guó)有資本收益、卷煙工商業(yè)增加值不降反升，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)向好、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)再創(chuàng)新高，在特殊時(shí)期為國(guó)家作出了突出貢獻(xiàn)。

法治作為安邦固本的基石，護(hù)航行業(yè)發(fā)展乘風(fēng)破浪。乘著改革開放的東風(fēng)，行業(yè)始終循法而行、依法而治，無論是抓住時(shí)機(jī)、抓緊工作，提升中國(guó)煙草整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，還是建設(shè)現(xiàn)代化煙草經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，煙草專賣法及相關(guān)法律法規(guī)既是重要遵循，又是重要保障。事實(shí)已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，在法治軌道上推進(jìn)中國(guó)煙草事業(yè)發(fā)展，“中國(guó)煙草”巨輪一定能劈波斬浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。