煙草在線專稿　　中央頒布改進作風《八項規定》和《實施細則》后，各地方、各行業、各部門積極貫徹落實，切實轉變作風，出現了不少新舉措、新風尚，這標志著作風建設又朝著前進的方向邁進了一大步。但也有一些地方的干部或認識不到位或不以為然，轉作風仍存在流于形式、虛與委蛇的現象，對中央精神的貫徹落實形成了阻礙。就嚴禁公款吃喝來說，有的地方出現了變相公款吃喝：變地點，有的公務宴請轉入“不對外營業”的私人會所，一般地處偏僻，環境奢華，而外有保安站崗，普通百姓難以涉足，讓參與者覺得“很安全”；變標準，有的單位在內部食堂以“工作餐”名義舉行公務接待，而實際接待標準遠超“工作餐”之上；變名目，有的公款吃喝在發票上做文章，以“培訓費”“差旅費”“住宿費”等名目入賬；變包裝，“喝茅臺撕商標”“礦泉水瓶裝白酒已成為不言之秘。　　

　　放眼全社會，這種“上有政策、下有對策”的現象在很多行業、很多領域、很多環節中都存在，煙草行業也不例外，比如收購計劃外煙葉、降低標準收購煙葉、捆綁銷售或變相捆綁銷售卷煙等。為什么中央和有關部門三令五申，不正之風卻屢禁不止，難道真的需要“嚴刑重典”？事實上，為遏制不正之風，中央機關已經下發了上百個紅頭文件，這說明中央對有關問題高度重視而且一直在抓，但同時也說明這些文件并沒有被充分執行。不正之風屢禁不止的關鍵不在于沒有“嚴刑重典”，而在于缺乏政策執行力。再好的政策不執行也等于一紙空文。所以，要確保各項政策充分發揮作用，光在推敲條款、出臺文件上下功夫還不夠，關鍵還要增強政策執行力，確保落到實處。

　　在政策醞釀、產生、執行、反饋、修改的過程中，執行是非常重要的一個環節，它決定了政策最終能否取得實際的效果。

　　縱觀煙草行業政策執行狀況，可以發現“上有政策，下有對策”的不良現象主要表現如下：　

　　一是有意曲解政策，替換性執行。當需要執行的政策與負責執行的機關、部門存在利益沖突時，故意使原政策　“走樣”“變形”，制定與上級機關公共政策表面相一致，實際上相違背的執行措施，妨礙上級政策的全面實施。“有利的就執行，不利的就變形”，嚴重影響和損害了政策的權威性、嚴肅性和國家、人民的利益。　

　　二是截留政策，斷章取義，選擇性執行。某項政策中，凡是對本地區、本部門有利的政策內容，則傳達、貫徹、執行；反之則不貫徹、不執行，在執行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”，“斷章取義，為我所用”，極大程度妨礙了上級部門目標的實施。比如，在煙草大宗物資的采購上，政策明確要求比價采購，集體研究，有的干部卻在物資采購前期先實行“保密”，采取舍近求遠、舍低價就高價、舍優質取劣質，待暗箱操作成熟后，再召集有關職能部門進行“集體研究”。　

　　三是搞“土政策”，附加性執行。有些執行單位或部門為了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目標所沒有的內容，致使政策不能準確執行到位而出現政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上級政策要結合本地實際的旗號，另立一套規定，自行其是，謀取私利，嚴重阻礙了政策執行的力度和效果。

　　四是象征性、敷衍性、僵化性執行。有些執行單位或部門接到上級機關的有關政策要求后，只按要求制定本單位、本部門的具體措施文件，報給上級之后，就束之高閣，根本不執行，使政策成了一紙空文；有些單位或部門在政策執行過程中，只做表面文章，敷衍塞責、延宕推拖，消極執行，致使一些政策在執行中難以達到預期效果，甚至有時會出現負面效應；還有些單位或部門對政策生搬硬套，使本來造福群眾的政策變成群眾的負擔。比如，考勤制度因監督檢查不力導致前緊后松，最終導致考勤及其他類似制度名存實亡；在財會制度的執行上，雷聲大、雨點小，怎樣通過上級或本企業內部審計、紀檢監察部門、社會中介機構、財稅部門的檢查渠道去發現、去處理、去整改，無具體的后續控制措施；對煙農、商戶的技術指導和回訪只是口頭說說，無具體行動，更無實際效果。

　　政策執行中存在的問題，是有多方面原因的，既有主觀原因，又有客觀原因，既有外界因素，又有政策本身問題，主要有幾點：　　

　　首先是私心作怪，利益驅使。在政策執行過程中，一些單位、部門和個人在執行政策時往往從地方利益、本部門利益、個人利益出發考慮問題；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部門利益、個人利益更大的份額為目標，以損害國家利益、其他部門利益、集體利益為代價，變相、拒絕、消極執行政策，地方保護主義、本位主義、“土政策”等就是這種現象和心理的真實寫照，如一些地方在為了保護本地利益封鎖資源和市場，不準外地商品進入，到處封關設卡，出現了　“卷煙大戰”，擾亂了市場秩序，也阻礙了相關政策的有效執行。

　　其次是觀念落后，行為失范。近些年，煙草行業一直在進行現代企業改革，取得了明顯成效，但另外一方面由于特殊的國情和體制，煙草行業又保留了相當部分的計劃體制機制，在這種特殊的體制機制下，尤其是新舊體制轉型階段，容易出現行為規范體制上的“真空”，這種政策執行機制和保障機制不健全，容易出現執行偏差、變形現象。一些政策執行部門因受傳統行為規范的影響，仍然僵化地使用計劃經濟時代那種政策執行方式，缺乏現代政策管理理念和方法，使得許多好政策得不到很好實施，出現行為失范的現象。

　　三是執行人員素質不高。人是政策的執行者、實施者。執行者的素質高低也從一定程度上直接影響到政策執行效果。一些地方、一些單位執行人員的素質參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學文化知識和職業道德，必然使政策執行產生不利影響。比如，不是學會計的，搞會計工作，毫無法律知識和煙草專業知識的人員做稽查工作，對待群眾高高在上等等。這些素質不高的人員不僅直接影響到政策執行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。

　　四是政策本身不完善、有缺陷。政策之間有矛盾，新老政策之間，宏觀和微觀政策之間，各領域和各部門政策之間，大政策和具體實施細則之間，有時往往沒有很好的銜接和配套，沒有形成科學合理的政策體系，給政策執行帶來難度，也給投機者造成可乘之機。另外，政策多變，朝令夕改，缺乏穩定性和連續性，使人很難遵從，也會造成政策執行不力。

　　五是監控不力。我國目前雖然建立了比較健全的行政監察體系，對國家行政管理機關及其工作人員的活動進行有效的監控，但在政策的執行過程中，從上至下依然缺乏強有力的監控機構，專門負責檢查監督各種政策的貫徹落實情況。往往是一遇到需要解決的問題，就下發一個文件，做出一些規定，而較少關心這些政策的執行情況和還有哪些需要進一步完善之處。即使是組織檢查，相當一部分也是搞形式主義，聽聽匯報，看看材料，吃好玩好，一切都好，實際上什么也沒有檢查到。由于法律、法規或政策的落實缺乏監督保障體系，執不執行都是一個樣，時間一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有對策”之風自然盛行。

　　政策執行在行業管理中具有舉足輕重的地位，直接關系到行業的前途和命運。在當前形勢下，如何才能改善和消除政策執行中存在的一些問題呢？

　　一要科學決策。科學決策是實現決策效果的基本前提，只有經過深入調研、認真分析，并做過一定范圍內的前期試驗而制定的政策，才有可能在現實中順利執行。“拍腦袋”想出來的政策、措施、制度，既沒有現實調研的基礎，又缺乏科學的分析，是必然不可能得到很好的執行的。　

　　二要增加政策執行的透明度。從普通百姓的角度看，政策的醞釀、出臺、執行往往比較神秘。實際上，政策的出臺來源于現實的需要，政策的制定是為了更好地服務現實生活，政策從制定到執行的每一個環節都應該公開透明，給公眾足夠的知情權，這樣既可以讓公眾充分理解政策，也可以使政策的執行更加順利。提高社會對執行的認識和配合程度。　

　　三要加強政策執行中的協調溝通。政策出臺的初衷都是好的，但是執行中的下級單位未必能完全理解政策，如不能將政策理解透，當然就不能講政策執行到位，所以要加強政策制定機關和執行機關的溝通，讓執行人員充分理解政策，并做好政策執行過程中人力、物力、財力的配置，采用正確的步驟和方法，克服執行過程的盲目性。從科學管理的角度來看，政策執行的協調要注意幾點：政策本身應當明確，不能含糊不清；執行計劃為執行之綱本，凡事預則立，不預則廢，依計劃而執行；建立統一有效的領導，才能集中各方面執行政策的力量，共同實現政策目標。

　　四要提高執行人員的素質。政策執行歸根結底是由執行人員來落實的，執行人員的素質直接決定著政策執行的成效問題。很難想象一個文化素質不高、職業道德底下、工作能力不強的執行者能夠獲取政策執行的成功。因此，要重視執行人員的選擇和配備。執行人員不僅要具有良好的政治素質，還應具備一定的文化和專業知識，合理配置不同專業的執行人員，最大限度地發揮其長。　

　　五要依法執行