煙草在線專稿　　內(nèi)容提要：煙葉是煙草行業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，處在煙草供應(yīng)鏈?zhǔn)级说臒熮r(nóng)是煙草產(chǎn)業(yè)鏈（煙農(nóng)－工業(yè)企業(yè)－商業(yè)企業(yè)－零售戶－消費(fèi)者）的根基，也是整個(gè)供應(yīng)鏈中最脆弱和最敏感的一環(huán)。作為承擔(dān)著全國(guó)三分之一以上烤煙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)的云南煙草，煙葉的發(fā)展事關(guān)行業(yè)發(fā)展的全局，是“卷煙上水平”的重要基礎(chǔ)，是“原料保障上水平”的關(guān)鍵所在。2010年全國(guó)煙草稅利達(dá)到空前的685億元。如何讓廣大煙農(nóng)分享整個(gè)行業(yè)改革發(fā)展的巨大成果？如何繼續(xù)有條不紊地加大對(duì)煙葉專項(xiàng)資金的投入力度？如何加強(qiáng)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、水源工程建設(shè)和及各種煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)管，從源頭上扼制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)煙草行業(yè)的黨風(fēng)廉政建設(shè)？作者結(jié)合自己的工作實(shí)際做了一些思考，也是撰寫本文的初衷。

　　煙葉穩(wěn)則煙草穩(wěn)，煙草穩(wěn)則云南興！作為云南最重要的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，可以說“兩煙”的發(fā)展起著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用。而“兩煙”發(fā)展是建立在高質(zhì)量煙葉基礎(chǔ)上的，煙葉生產(chǎn)的穩(wěn)定與發(fā)展對(duì)整個(gè)煙草行業(yè)的重要性毋庸置疑。為改善煙葉生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，保證煙葉生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，減少煙農(nóng)種煙風(fēng)險(xiǎn)及投入成本，國(guó)家煙草專賣局高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，積極響應(yīng)黨中央“商業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的號(hào)召，認(rèn)真研究出臺(tái)一系列支農(nóng)惠農(nóng)的政策，每年安排上百億的資金進(jìn)行煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)前投入補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼資金涉及的項(xiàng)目涵蓋了煙水配套工程、田間道路建設(shè)、土壤改良、烤房建設(shè)及改造、煙草農(nóng)用機(jī)械購(gòu)置、育苗設(shè)施建設(shè)、水源工程建設(shè)、煙葉生產(chǎn)專用的種子、化肥、地膜、農(nóng)藥、預(yù)檢袋、專業(yè)化服務(wù)的測(cè)土配方、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、科技推廣服務(wù)、防洪抗旱等自然災(zāi)害防治等方面。經(jīng)過幾年的努力，制約“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)薄弱的瓶頸被打破，“民心工程、德政工程”發(fā)揮了越來越重要的作用。“欲求木之長(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚基泉源”。如何保證分散在千家萬(wàn)戶的這筆巨額煙葉專項(xiàng)資金的安全、實(shí)效使用？如何更好地樹立“對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)煙農(nóng)負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)”的良好行業(yè)形象？是煙草行業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的問題，也是行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理人員必須面對(duì)的新課題。近些年，內(nèi)部審計(jì)部門發(fā)揮了排頭兵和主力軍作用，把煙葉生產(chǎn)專項(xiàng)資金的監(jiān)管列為內(nèi)審工作的重點(diǎn)，圍繞中心、服務(wù)大局，把預(yù)防職務(wù)犯罪貫穿于內(nèi)部監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保了煙草行業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)的縱深推進(jìn)。實(shí)踐證明：只有充分認(rèn)識(shí)到用好、管好煙葉專項(xiàng)資金的重要性和必要性，才能更好地調(diào)動(dòng)煙農(nóng)種好煙的積極性；也只有加大力度強(qiáng)化對(duì)煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)督，才能從源頭上促進(jìn)行業(yè)的黨風(fēng)廉政建設(shè)，推動(dòng)煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展才有保障、促進(jìn)“卷煙上水平”才有支撐。

　　一、近年來審計(jì)對(duì)行業(yè)資金監(jiān)管的工作回顧

　　（一）2004年煙草行業(yè)的“審計(jì)風(fēng)暴”令不少單位至今記憶猶新，可以說那一次的審計(jì)檢查在行業(yè)審計(jì)工作中具有劃時(shí)代的“里程碑”意義，拉開了行業(yè)審計(jì)工作的序幕。隨后行業(yè)的審計(jì)工作有條不紊的展開，涉及的內(nèi)容也在不斷的加深加大，基本是以事后審計(jì)為主。事后審計(jì)雖然也能發(fā)揮監(jiān)督作用，但由于“秋后算賬”的滯后性和間接性，審計(jì)作用的發(fā)揮往往被大打折扣。即便查出了問題、懲辦了相關(guān)的責(zé)任人，但企業(yè)造成的損失已成定局，不僅追回或彌補(bǔ)損失十分困難，還給企業(yè)抹黑、行業(yè)形象也受到了玷污。

　　（二）審計(jì)工作的重點(diǎn)是“消除火災(zāi)隱患”，而不是單純?nèi)ァ熬然稹?#xff0c;“秋后算賬”不是目的，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題才是關(guān)鍵。2009年國(guó)家局在認(rèn)真總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，及時(shí)轉(zhuǎn)變了審計(jì)的職能定位--變重在監(jiān)督為監(jiān)督與服務(wù)并重；轉(zhuǎn)換了審計(jì)思路--變事后審計(jì)為跟蹤審計(jì)；變“秋后算賬”為跟蹤審計(jì)，開始不斷加強(qiáng)事前調(diào)查、事中管理和事后審計(jì)。在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，突破了以往財(cái)務(wù)收支審計(jì)的框架，更加注重日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)等內(nèi)向性服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)了從重在監(jiān)督向監(jiān)督與服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變。工作過程中，各級(jí)審計(jì)部門充分發(fā)揮審計(jì)工作早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防和早完善的作用，積極提出預(yù)防“病毒”、解決問題的意見和建議，體現(xiàn)了審計(jì)工作的咨詢、服務(wù)和指導(dǎo)的職能，內(nèi)向型監(jiān)督和服務(wù)的特點(diǎn)。不僅實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作跨越式的發(fā)展，還提升了審計(jì)工作的影響力和公信力。

　　（三）2010年，云南省的內(nèi)審工作按照國(guó)家局和省局（公司）的要求，緊緊圍繞“卷煙上水平”的總體任務(wù)目標(biāo)，堅(jiān)持“兩個(gè)利益至上”的行業(yè)共同價(jià)值觀和“利國(guó)惠民、至愛大成”的核心價(jià)值理念，按照“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)、提高質(zhì)量、增強(qiáng)素質(zhì)”的工作思路，以完善審計(jì)委派制為主線，以重點(diǎn)審計(jì)為基礎(chǔ)，以管理審計(jì)為創(chuàng)新，以制度建設(shè)為保證，充分發(fā)揮全省內(nèi)部審計(jì)工作“一盤棋”的作用，在加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、提高審計(jì)成果利用、創(chuàng)新審計(jì)工作方式、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了明顯成效，圓滿地完成了各項(xiàng)審計(jì)工作任務(wù)，得到了省局（公司）領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)司領(lǐng)導(dǎo)的充分認(rèn)可，充分發(fā)揮了審計(jì)監(jiān)督、服務(wù)和指導(dǎo)的職能作用，從源頭上促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)的根本好轉(zhuǎn)，為行業(yè)又好又快發(fā)展筑起了一道堅(jiān)實(shí)防線。

　　天道酬勤，由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和全體內(nèi)審人員的努力，行業(yè)開展的多次審計(jì)檢查暴露出煙草生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理工作等方面存在的問題隱患，為之后的落實(shí)整改完善提高提出了極有價(jià)值的線索和思路。實(shí)踐證明：審計(jì)監(jiān)督要在行業(yè)內(nèi)部管理監(jiān)督格局中占據(jù)關(guān)鍵的地位，發(fā)揮重要作用！因?yàn)閷徲?jì)工作不僅能為行業(yè)和企業(yè)規(guī)范發(fā)展號(hào)脈問診、對(duì)癥下藥，更能起到預(yù)警和防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。在當(dāng)前全面推進(jìn)“卷煙上水平”的進(jìn)程中，審計(jì)工作如何更好地加強(qiáng)煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，促使煙葉專項(xiàng)資金管理上水平呢？這是內(nèi)審人員值得深思的問題。因?yàn)閷徲?jì)工作總體上仍處于探索和發(fā)展的階段，面臨的新情況和新問題還很多，在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水源工程建設(shè)和產(chǎn)前投入補(bǔ)貼資金等等方面，還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，還有很多需要不斷改進(jìn)和完善的地方，可以說行業(yè)審計(jì)工作依舊任重而道遠(yuǎn)！

　　二、對(duì)煙葉專項(xiàng)資金監(jiān)管的一些具體做法

　　近些年國(guó)家逐步加大對(duì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水源工程建設(shè)和產(chǎn)前資金的投入力度，云南當(dāng)屬最受益的省份之一。如何面對(duì)行業(yè)改革發(fā)展中出現(xiàn)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，確保涉及面廣、環(huán)節(jié)較多、金額巨大專項(xiàng)資金的監(jiān)管使用，云南省煙草專賣局（公司）做了大量的探索和實(shí)踐，取得了不菲的成績(jī)。如在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)前投入專項(xiàng)資金審計(jì)中，是以審查和評(píng)價(jià)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)前投入專項(xiàng)資金投入、分配、撥付、管理和使用的真實(shí)、合法、效益情況，揭示并查處違法違規(guī)問題，并開展效益評(píng)價(jià)，促進(jìn)支農(nóng)資金規(guī)范管理，提高資金使用效益為目標(biāo)的。審計(jì)工作的重點(diǎn)是揭露撥付不及時(shí)、隱瞞擠占挪用、虛列轉(zhuǎn)移支出、擅自改變資金投向等問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)前投入專項(xiàng)資金的管理提供決策的依據(jù)。

　　（一）煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)管工作起步于2009年特殊時(shí)期。當(dāng)時(shí)隨著煙草行業(yè)內(nèi)煙葉專項(xiàng)資金投入力度的不斷加大，由于缺乏有效的操作流程和相關(guān)管理規(guī)定，各處對(duì)煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)管有許多不到位的地方，亟待采取強(qiáng)有力的措施來加強(qiáng)對(duì)煙葉專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理。各州（市）公司按照省公司的統(tǒng)一安排部署，制定煙葉專項(xiàng)資金自查工作方案，對(duì)全系統(tǒng)2007和2008年度的煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金開展了100%的自查；隨后由省公司組成的專項(xiàng)資金審計(jì)復(fù)查組對(duì)全省煙葉基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼資金和煙葉生產(chǎn)投入補(bǔ)貼資金進(jìn)行了重點(diǎn)審計(jì)；緊接著國(guó)家局赴云南省煙草公司專項(xiàng)資金審計(jì)組進(jìn)行再次抽查審計(jì)；各地在認(rèn)真積極整改的基礎(chǔ)上，省局（公司）又委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)整改情況進(jìn)行了徹底復(fù)查。此項(xiàng)工作歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，先后經(jīng)歷了企業(yè)自查、省公司復(fù)查、企業(yè)整改、國(guó)家局重點(diǎn)抽查、企業(yè)再整改、省公司再?gòu)?fù)查六個(gè)階段，可以說是緊鑼密鼓、乘勝追擊。2009年底，針對(duì)當(dāng)年煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)前投入資金補(bǔ)貼過程中存在的問題，省局（公司）組織了近百名內(nèi)審人員，對(duì)省內(nèi)13個(gè)煙葉產(chǎn)區(qū)州（市）公司進(jìn)行了煙葉專項(xiàng)資金管理事中交叉審計(jì)，指出了存在的不足和問題，為下一年的規(guī)范操作奠定了基礎(chǔ)。

　　（二）為進(jìn)一步提高煙葉生產(chǎn)工作的有效管理和規(guī)范運(yùn)作，國(guó)家局在2010年要求將煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入常態(tài)化審計(jì)范圍。云南作為全國(guó)煙葉生產(chǎn)大省，針對(duì)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金管理項(xiàng)目多、金額大、情況復(fù)雜的實(shí)際，省局（公司）再次組織112名內(nèi)審人員，分12個(gè)組，對(duì)省內(nèi)13個(gè)煙葉產(chǎn)區(qū)州（市）公司進(jìn)行了煙葉專項(xiàng)資金管理交叉審計(jì)和物資管理審計(jì)。為提高此次審計(jì)的實(shí)效，每個(gè)審計(jì)組還安排了兩名中介機(jī)構(gòu)人員參與進(jìn)行工程造價(jià)和財(cái)務(wù)管理方面的審計(jì)。各審計(jì)派駐辦克服重重困難，充分履行職責(zé)，較好地完成了煙葉專項(xiàng)資金管理的常態(tài)化審計(jì)任務(wù)。

　　（三）依據(jù)省局（公司）審計(jì)工作計(jì)劃安排，2011年全系統(tǒng)又對(duì)2009年至2010年的煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開展全面自查，在做好自查整改的基礎(chǔ)上準(zhǔn)備迎接國(guó)家局的審計(jì)。通過幾年來對(duì)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)前投入專項(xiàng)資金的自查工作，進(jìn)一步梳理和排查了煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目工作中存在的問題，完善措施，規(guī)范行為，提升煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理水平，充分發(fā)揮煙葉基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)煙葉生產(chǎn)的保障作用和社會(huì)效益。

　　通過各種卓有成效的檢查審計(jì)，行業(yè)各級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于加強(qiáng)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專項(xiàng)資金管理監(jiān)督工作高度重視，狠抓思想發(fā)動(dòng)，提高宣傳教育，注重督導(dǎo)檢查，使整個(gè)行業(yè)的監(jiān)督力度明顯加大，單位暴露出的問題得到有效整改，行業(yè)監(jiān)管的水平有所提高，行業(yè)的管理模式從過去傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛弥贫裙苋恕⒐苁隆⒐苜Y產(chǎn)，現(xiàn)代化的管理理念和方法有所體現(xiàn)。自律意識(shí)大大增強(qiáng)，長(zhǎng)效機(jī)制逐步建立。強(qiáng)化監(jiān)管及服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步拓寬審計(jì)工作思路，明確監(jiān)督控制與咨詢服務(wù)的職能定位，堅(jiān)持事