煙草在線專稿　　摘要：當前，縣級煙草專賣局為行政執法主體地位基本確立，煙草專賣零售許可證的審批發放由縣級局煙草專賣行政主管部門辦理。為持續發揮行政審批公開、高效、便民的作用，必須不斷探討縣級局煙草專賣行政許可審批中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發展，提高煙草專賣行政許可管理水平。

　　關鍵詞：煙草專賣　行政審批　問題　對策

　　煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。1998年國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是2007年2月5日由國家發展和改革委員會公布，并于2007年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度，進一步完善和鞏固了煙草專賣制度。但執行《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調查研究，發現縣級局煙草專賣零售許可證審批方面存在不少難點問題，如果處理不當，容易產生行政不作為和行政亂作為現象，對行政許可相對人權利造成損害，同時也會產生一定的社會負面影響。筆者針對卷煙零售許可證行政許可審批上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步完善煙草行政許可審批制度，提高許可證管理水平。　

　　一、深刻認識縣級局煙草專賣行政許可審批的作用和意義

　　許可證管理是煙草專賣的核心手段之一，加強證件管理對堅持和鞏固煙草專賣制度具有重要意義。《中華人民共和國煙草專賣法》、《煙草專賣許可證管理法》頒布以來，在規范煙草專賣行政許可的實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家利益和消費者利益，保障和監督各級煙草專賣部門有效實施煙草專賣許可管理等方面發揮了非常重要的作用。為落實黨的十八大提出的全面推進依法治國的執政理念和推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法的工作要求，國家局及時制定了法治煙草建設的工作構想，并積極全面清理證件管理文件，為各級煙草專賣管理部門依法行政、規范管理提供了依據。在今年全國煙草專賣管理工作會議上，“證件管理體系建設”被作為工作重點提出，要求逐步建立依法許可與創新監管相結合的證件管理體系。各級煙草專賣管理部門著眼于依法行政、創新服務、有效管理，嚴格煙草專賣許可，規范審批流程，有效維護了煙草專賣許可制度基礎。

　　目前，各縣級煙草專賣管理部門依照法律賦予的行政許可權，按照公平公正、規范統一、便捷高效的原則，利用信息化手段固化煙草專賣零售許可審批，提高了效率，方便了群眾，預防和杜絕了一些以權謀私現象的發生，受到了廣大群眾的稱贊，為煙草專賣部門提高行政許可水平，鞏固煙草專賣制度、樹立行業負責任的社會形象打下堅實的制度基礎。

　　但是在煙草專賣零售許可審批實際工作中，還存在許多亟待解決的問題和不足，這些問題和不足嚴重制約和影響煙草專賣行政審批制度改革進一步深化。如果不能從根本上解決，依法行政、建設法治煙草的目標就很難真正實現。

　　二、縣級局煙草專賣行政許可審批存在的問題

　　（一）行政審批存在人為梗阻現象。

　　在行政審批工作中，一些單位的基層工作人員到部門領導，仍然把行政審批當成一種權力，死死抓住不放，甚至增加或變相增加行政審批環節，擴大了自己的審批職權和范圍。有個別單位存在將當地總人口事先設定零售戶持證總數，將電話訂貨、電子結算、網上訂貨、物流配送作為發證條件，或以取得工商營業執照作為核發零售許可證的前置條件的現象。

　　（二）行政審批環節多、辦事效率低。對許可新辦、延續等許可各項審批，從稽查員、到中隊長、到專賣科長、到分管局長、再到縣局一把手，需逐級逐個審批，部門的內部審查環節繁多，出現了行政審批效率低、辦事難的問題。新辦申請中規定了現場勘查環節，對于延續許可，各單位仍然要求對經營戶進行現場勘查，無疑增加了工作環節，增加了審批環節。

　　（三）行政審批沒有形成一套統一規范、有序的工作標準和體系。

　　同樣的審批事項辦理的流程、承諾辦結的時限相差很大。當前政府提倡在政務服務中心部門窗口受理、審查、發證一個環節即辦理完畢，而有些縣級局還沒有將煙草零售許可進入政務服務中心窗口。另一方面，煙草專賣零售許可審批，法定審批時限是20天，省局已經承諾縮短為14天辦結，仍有些單位超出承諾14天，導致行政審批隨意性較大，沒有體現行政審批的嚴肅性和合法性。

　　一些縣級局對規定行政審批的要件、執行標準相差很大。國家局2007年下發了《煙草專賣許可證申請與辦理程序規定》將許可申請材料進行了規定，但在執行中各單位審批機關規定需要提供的其他材料進行了發揮，同樣的審批事項提交的材料內容和形式相差很大。有的讓申請人提供不必要的材料、證件，有的要求重復提供，沒有完全統一標準。從使用、運行的行政審批系統看，當前全省系統使用的許可證軟件、硬件為2005年的系統，系統版本與現在使用的內容、程序不一致，造成了系統與實際不能統一運用嚴重影響了行政審批服務的效率、質量。

　　（四）許可條件審批不透明，不規范。給予行政許可或不給予行政許可單憑工作人員說了算，缺乏公正程序，隨意性較大。很多煙草專賣管理機關制定了煙草專賣許可證合理布局的辦法，但宣傳不夠，致使很多群眾不知情。對于煙草專賣許可證有數量限制的地段，存在不按受理許可證申請的先后順序審批現象，個別人搞暗箱操作、人情操作。

　　（五）個別工作人員存在著不作為、亂作為和吃拿卡要等現象。目前，許多地方、許多有行政審批職能的部門單位，仍然不執行行政審批一次性告知制，去一趟根本辦不成事，需要企業提交的材料故意不一次說清，要多次跑、多次找，必須請客送禮才能獲得審批手續。還有的審批工作人員借審批之機向群眾索取索要財物、好處。有的吃拿卡要，不給好處不辦事、給了好處亂辦事。這些問題的存在，嚴重損害了群眾利益，嚴重損害了行業的形象，只有下決心徹底治理，徹底根除行政審批腐敗，才能為企業和群眾帶來便利，才能為經濟發展和社會發展破除障礙，才能確保社會和諧穩定和政權穩固。

　　三、解決縣級局煙草專賣行政許可審批存在問題的對策

　　（一）公開許可內容。舉行聽證會，公開聽取社會各界意見，科學制定卷煙零售戶合理布局辦法，并在新聞媒體上進行公布；建立和健全公示制度。應將行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范本通過各種方式予以公示，確保行政許可的有關事項公開、透明。縣煙草專賣局在作出準予行政許可決定后一個月內，應在縣局和各煙草專賣管理所（中隊）的政務公開欄中張貼本轄區內的許可人的姓名、許可證號、經營地址、許可日期、有效期限等。

　　（二）規范許可文書。完善和印發各類行政許可文書，制定好文書使用辦法，將零售戶申辦許可證事項進行規范登記，在辦結后建立卷宗。探索參照工商辦照、銀行開戶、保險業辦理等行業，將許可類文書盡量改為格式文書，由申請人在格式文書上簽字確認，并提供相關證件作為附件。簡化申請程序中的相關環節、簡化申請人提交申請文書和規范文書格式要求，收集證據應堅持全面、客觀、公正的原則，不能因簡化操作而降低申請材料收集標準。

　　（三）簡化許可內部審批程序。

　　簡化部分內部審批程序。如對新辦許可，核查后由兩名中隊人員簽字，簡化中隊長審核程序，直接報專賣科長審核，將審批中副局長審批后再由單位主要領導審批，簡化為由副局長審批的程序。推行“當場許可”，如對于延續許可，變更許可、以及其他管理類許可事項，實行由系統中調取資料核查，由許可管理內勤窗口人員當場辦理，做到當場審批打證，減少審查、審批程序，提高辦事效率。

　　（四）規范許可流程辦結時限。各級煙草專賣行政管理機關實施行政許可應當盡量往前趕，無論是受理、審查行政許可申請，還是作出行政許可決定；無論是告知申請人相關權利，以及現場考察都要及時，講究效率。按照省局公開承諾的14個工作日，對受理、受理后通知中隊、勘查、審核、審批、制證送達的辦結時限作規定。以下為筆者對行政許可各環節辦結時限規劃，其中受理后通知中隊、核查、審核、審批、制證共計14日，對受理和許可證送達時限，同樣可按法定最高時限縮短30%，提高審批辦事效率。

新辦煙草專賣零售許可證各許可環節時限設定表

　　各單位要建立許可證辦理臺賬，將許可證申請、受理、核查、審核、審批、許可決定時間，許可證送達時間進行登記備案并按規定公示，確保及時辦結許可事項，提高辦事效率，提高服務水平。

　　（四）提高信息化支撐水平。進一步開發行政許可信息工作流程，實現智能化運轉。一是做到流程網上運轉。全省系統急需設計一套切合工作實際的許可系統，實現在日常工作中按照系統提示工作程序啟動流程，通過計算機網絡開展監管，對工作中產生的所有文書、表格全部由信息系統自動生成和傳遞，提高工作效率。二是實現智能分析預警，通過專賣信息系統，對存在的異常情況進行及時預警。通過信息系統對異常情況的自動預警功能，提高后續監管針對性和有效性。三是實現行政許可工作流程數據與內部專賣監管平臺自動對接，專賣內管和內控自律信息平臺雙軌運行集中控制，共同促進監管工作效率和自律水平的提高。

　　（五）加強行政審批的監管工作。如何加強煙草行政許可的監管工作