煙草在線專稿　　隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、市場活動的不斷增多、人民維權意識的增強，致使各類零售終端的卷煙供求矛盾及違規(guī)經(jīng)營大量增加，作為維護煙草市場秩序的煙草部門行政指導和行政調(diào)解職能得以更加凸顯。該項職能立足專賣行政管理，針對不同情況，適時靈活地采取非強制性方式，充分運用勸告、說服、建議、幫助、示范、服務等非強制行政手段，引導相對人自覺遵守或服從法律，實現(xiàn)監(jiān)管方式由粗放向精細轉(zhuǎn)變，由單一剛性向剛柔相濟轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代行政管理轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

　　從實踐中看，煙草基層縣級局近幾年雖然在行政指導和調(diào)解網(wǎng)絡體系構建、制度建立健全、創(chuàng)新調(diào)解機制等方面取得一些可喜成績，但指導和調(diào)解領域單一、被動開展、發(fā)展不均等弱化行政指導和調(diào)解作用發(fā)揮的問題仍然廣泛存在。所以說，煙草部門應深入研究并采取有效措施提升行政指導和行政調(diào)解效能。

　　一、煙草部門行政指導和調(diào)解的現(xiàn)狀及存在問題

　　（一）指導和調(diào)解領域局限。煙草行政指導和調(diào)解的范疇主要包括行政許可、行政處罰、監(jiān)管執(zhí)法、消費糾紛等爭議的指導和調(diào)解。但是，從目前基層煙草縣級局的行政指導和調(diào)解案例來看，仍然大大局限于消費糾紛調(diào)解層面，而非傳統(tǒng)但廣泛存在、社會影響力較大的行政許可、行政處罰、監(jiān)管執(zhí)法等重點領域方面的糾紛則相對較少，甚至偶爾有之，也因調(diào)解難度大、問題專業(yè)化等原因?qū)е虏糠只鶎訜煵莶块T根本不愿、甚至不敢涉足此類型的指導和調(diào)解。

　　（二）指導和調(diào)解發(fā)展不均。目前，大多基層煙草縣級局雖然初步構建了行政指導和調(diào)解窗口中心，并以各基層服務站和稽查中隊行政指導和調(diào)解室為支柱的二級調(diào)解網(wǎng)絡，但在實際運行中，對煙草專賣稽查人員在市場走訪和檢查時的現(xiàn)場指導和調(diào)解的依賴性遠遠大于基層服務站和稽查中隊的指導調(diào)解室，城區(qū)服務站和稽查中隊指導和調(diào)解的案件數(shù)量、效能大大高于農(nóng)村服務站和中隊的指導調(diào)解室，而部分地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達、糾紛相對較少的指導調(diào)解室完全形同虛設。

　　（三）指導調(diào)解規(guī)范性不夠。雖然隨著煙草部門對行政指導和調(diào)解工作重視程度與日俱增，行政指導和調(diào)解工作制度、實施方案、工作流程、聯(lián)席會議、督查督辦、責任追究、參與人員行為準則、指導調(diào)解文書格式、卷宗審核等行政指導和調(diào)解的相關制度逐步建立健全，對指導調(diào)解管轄，工作流程，人員選拔、崗位職責、卷宗制作等方面逐步規(guī)范。但由于行政指導和調(diào)解是一項新興制度，煙草部門仍在實踐中摸索前進，工作中難免發(fā)生調(diào)解無時限、隨意性較大、工作人員草率行事、工作相互推諉等調(diào)解不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生。

　　（四）作用發(fā)揮不明顯。行政指導和調(diào)解除了應在堅持依法行政的前提下，充分運用調(diào)解的辦法處理行政爭議和與行政管理有關的糾紛，促使各方當事人互諒、互讓，化解矛盾、解決糾紛外，還應注重在調(diào)解過程中宣傳法律法規(guī)知識，對已經(jīng)發(fā)生或可能存在的違法行為加以告誡、勸導、引導，為監(jiān)管執(zhí)法提供有效數(shù)據(jù)參考等等。但是，大多基層煙草部門僅限于實現(xiàn)管理理念的轉(zhuǎn)變，根本沒有利用行政指導和調(diào)解，可以零距離接觸各方當事人的優(yōu)勢，前移宣傳、監(jiān)管、統(tǒng)計關口的意識。

　　（五）被動開展現(xiàn)象突出。目前，行政指導和調(diào)解工作已成為各級煙草系統(tǒng)法制建設、當?shù)攸h委政府綜治維穩(wěn)等工作績效考評的硬性指標之一。但是，指導和調(diào)解工作是一項艱巨、繁瑣而又存在一定風險性的工作，因此，部分基層服務站和稽查中隊開展行政調(diào)解工作的積極性不高，存在為應付檢查被動完成指導和調(diào)解任務，甚至臨近年終突擊完善行政指導調(diào)解資料、文書、案例卷宗等敷衍了事的現(xiàn)象，致使工作實效大打折扣。

　　二、煙草部門行政指導和調(diào)解弱化的原因分析

　　（一）社會認知不足。近年來，隨著煙草基層縣級局各類法制宣傳活動深入開展以及借助電視、網(wǎng)絡、報刊等媒介大力造勢，社會大眾通過12313、局（大隊）、各轄區(qū)中隊等熱線電話解決消費爭議的意識已顯著提升。但對于煙草部門在行政許可、行政處罰等專業(yè)性較強糾紛上的調(diào)解義務和職責，或缺乏認知、或沒有信心，主動申請行政指導和調(diào)解的主體較少，制約了行政指導和調(diào)解作用的廣泛發(fā)揮。

　　（二）具體指導和調(diào)解方式及行政約談、行政輔導卷宗欠缺法律效力。煙草行政指導調(diào)解所達成的卷宗，主要依靠當事人自覺履行。指導調(diào)解結束后，當事人反悔或者拒不履行的，主持指導和調(diào)解的煙草行政主管機關對指導和調(diào)解協(xié)議不能強制執(zhí)行，且當事人違反已經(jīng)簽署的責令改正通知書、行政指導告誡書等無需負任何法律責任。這種調(diào)解效力的缺失造成當事人對行政指導調(diào)解信心不足，不愿在此上過多浪費時間。

　　（三）調(diào)解合力整合不夠。綜合目前涉及煙草行政指導和調(diào)解的矛盾糾紛案例來看，逐漸呈現(xiàn)出方式多樣化、對象擴大化、指導復雜化等發(fā)展趨勢。而基層煙草部門指導調(diào)解機構不明、指導調(diào)解業(yè)務分散且與相關職能相互重疊，致使遇到棘手問題時常常難以形成指導調(diào)解處置合力，當事人的糾紛得不到有效及時解決，限制了煙草機關行政指導和調(diào)解功能的發(fā)揮。

　　三、提升行政指導和調(diào)解效能的對策建議

　　（一）增強社會認知程度。借助各類宣傳活動、市場走訪、日常檢查、處罰后回訪等契機，加大煙草行政指導和調(diào)解知識的宣傳力度，尤其注重宣傳煙草部門在行政許可、行政處罰等糾紛爭議上的指導和調(diào)解職責、義務、優(yōu)勢，擴大行政指導調(diào)解影響力、知曉率，引導爭議各方將煙草行政指導和調(diào)解作為解決矛盾糾紛的優(yōu)先選擇，營造推動該項工作的良好社會氛圍。

　　（三）拓展指導調(diào)解方式。行政指導和調(diào)解貫穿于煙草專賣行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)和全過程；一方面，緊密結合煙草專賣工作實際，將行政調(diào)解貫穿于行政許可、行政處罰、行政執(zhí)法、消費維權以及監(jiān)管、服務的事前、事中、事后全過程，按照訴求的類別、難易程度、區(qū)域管轄等進行分類，積極采取分類式、前沿式、主動式、立體式、聯(lián)動式等多種方式，促進行政指導和調(diào)解工作快速、有序推進。另一方面，應主動加強與糾紛涉及相關職能部門聯(lián)系，借助各方專業(yè)力量及時、專業(yè)解決糾紛爭議。

　　（三）完善行政處罰環(huán)節(jié)。以優(yōu)質(zhì)服務提高零售戶的經(jīng)營能力和守法質(zhì)量，力求避免“無意識違法”、“非主觀違法”等現(xiàn)象的發(fā)生。完善首次輕微違法不處罰原則，規(guī)定對首次輕微違法的，只要違法人員承諾守法經(jīng)營，并簽訂保證書后，不再給予行政處罰。落實案件回訪制，通過傾聽當事人的意見和建議，以誠相待，可以再次檢驗當事人的守法情況，

　　（四）注重實效，聯(lián)系工作，推進效能日常化和長效化。認真總結工作經(jīng)驗，探索工作途徑，并完善相關措施，實行服務宣傳、分類整治和事后回訪相結合的綜合監(jiān)管體系。對外抓宣傳，向廣大相對人積極開展守法經(jīng)營、和諧執(zhí)法等理念的教育，為提高行政指導工作水平營造濃厚的工作氛圍；對內(nèi)加強學習培訓，結合工作實際開展理論研討，學習行政指導理論與實務，探討行政指導疑難問題。