煙草在線專稿　　近年來(lái)，煙草專賣管理部門不斷完善行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，并通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法加大了對(duì)無(wú)證戶的查處力度。無(wú)證戶的存在，一方面導(dǎo)致了卷煙流通渠道的混亂，給回收和制假售假的不法分子有機(jī)可乘；另一方面造成了卷煙市場(chǎng)的負(fù)外部性，給持證客戶和消費(fèi)者造成了巨大的損失。而現(xiàn)實(shí)中，由于受到專賣執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)限等因素的影響，如何有效地整治無(wú)證戶仍是一個(gè)難題。文章以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，對(duì)無(wú)證戶的整治提出了一些新的認(rèn)識(shí)。

　　一、產(chǎn)權(quán)理論的介紹

　　產(chǎn)權(quán)是效率的決定因素，清晰的產(chǎn)權(quán)可以很好地解決外部不經(jīng)濟(jì)和社會(huì)激勵(lì)問(wèn)題。科斯認(rèn)為在協(xié)議成本較小的情況下，無(wú)論最初的權(quán)利如何界定，都可以通過(guò)市場(chǎng)交易達(dá)到資源的最佳配置，因而在解決外部侵害問(wèn)題時(shí)可以采用市場(chǎng)交易形式。

　　卷煙戶經(jīng)營(yíng)過(guò)程中同樣無(wú)法擺脫由于負(fù)外部性帶來(lái)的“公共牧地”悲劇：該管的煙草專賣管理部門沒(méi)有權(quán)力管，能管的工商行政管理部門又經(jīng)常置之不理，因此容易造成管理空地現(xiàn)象。沒(méi)有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定，公眾利用公有產(chǎn)權(quán)時(shí)排他性限制小或者違反限制的成本較低，因而使得這種負(fù)外部性持續(xù)存在，影響其他人使用該公有產(chǎn)權(quán)的自由。在卷煙戶的管理過(guò)程中需要考慮到公有產(chǎn)權(quán)的配置問(wèn)題，但是政府在管理過(guò)程中卻面臨著以下矛盾：煙草專賣管理部門對(duì)無(wú)證戶沒(méi)有直接打擊的權(quán)力，聯(lián)合工商執(zhí)法，一方面會(huì)帶來(lái)高昂的管理成本，另一方面強(qiáng)令打擊容易激化社會(huì)矛盾；對(duì)于無(wú)證戶帶來(lái)的負(fù)外部性，現(xiàn)有的管理手段卻不足以有效遏制，而放任不管不僅會(huì)引起持證客戶的不滿，而且會(huì)帶來(lái)大量的尋租行為。

　　二、無(wú)證戶情況分析

　　1、產(chǎn)權(quán)界定不清晰

　　我國(guó)實(shí)行煙草專賣制度，任何從事卷煙零售業(yè)務(wù)的組織和個(gè)人都必須持有法定的煙草專賣零售許可證，即產(chǎn)權(quán)的排他性。然而，在具體的操作過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)不實(shí)現(xiàn)象卻普遍存在。當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)不實(shí)情況，無(wú)外乎三種：第一是產(chǎn)權(quán)過(guò)期，由于許可證到期未及時(shí)辦理延續(xù)或者注銷手續(xù)的；第二是產(chǎn)權(quán)變化，因經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)類型和地址發(fā)生改變，而未及時(shí)辦理?yè)Q證手續(xù)的；第三是產(chǎn)權(quán)空置，經(jīng)營(yíng)主體因某種原因暫停營(yíng)業(yè)，而未辦理相關(guān)手續(xù)的。這三種情況，都對(duì)卷煙市場(chǎng)的穩(wěn)定造成沖擊，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)和強(qiáng)占。

　　2、產(chǎn)權(quán)違法成本低

　　按照《煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定，無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙戶的處罰必須由工商行政主管部門，或者工商行政主管部門根據(jù)煙草專賣管理部門的意見(jiàn)執(zhí)行，停止經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)，沒(méi)收違法所得，處以違法經(jīng)營(yíng)總額20%—50%的罰款。不僅處罰力度較輕，起不了很好的懲戒效果，在實(shí)際操作過(guò)程中也面臨著諸多問(wèn)題。首先，工商行政管理部門往往對(duì)此類行為缺乏執(zhí)法熱情，以為這是煙草專賣管理部門的責(zé)任；其次，聯(lián)合執(zhí)法的程序較為繁瑣，成本較高，而煙草專賣管理部門又處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

　　3、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管不到位

　　無(wú)證經(jīng)營(yíng)的屢禁不止，很大程度上與我們的事后監(jiān)管不力有關(guān)。一方面是行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管不足，原因不僅在于專賣執(zhí)法人員在無(wú)證戶的查處上缺乏權(quán)限，還在于無(wú)證戶數(shù)量繁多、分布廣泛的特點(diǎn)，單靠專賣的人力、物力，不足以應(yīng)對(duì)。另一方面是由于行業(yè)外監(jiān)督的缺失。煙草行業(yè)涉及面廣、利潤(rùn)巨大、市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格等原因，更需要全體社會(huì)成員的共同監(jiān)督。但是就目前來(lái)看，社會(huì)公眾的參與意識(shí)較為薄弱，又缺乏便捷有效的參與途徑，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)管依舊面臨著不小的障礙。

　　三、無(wú)證戶管理對(duì)策

　　通過(guò)以上分析，我們知道無(wú)證戶的管理必須是一個(gè)系統(tǒng)化的過(guò)程。在產(chǎn)權(quán)的前期準(zhǔn)入、中期監(jiān)管、后期退出方面，都必須要有嚴(yán)格的把關(guān)。為此，筆者構(gòu)建了“EPSE”無(wú)證戶管理機(jī)制，從各個(gè)環(huán)節(jié)提出了具體的應(yīng)對(duì)策略。

　　1、嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)入（Entrance）機(jī)制，科學(xué)劃分許可區(qū)域

　　對(duì)于新辦申請(qǐng)、延續(xù)申請(qǐng)和因主體、企業(yè)類型或者經(jīng)營(yíng)地址發(fā)生改變申請(qǐng)重新辦證的，都免不了實(shí)地核查這一程序。在此過(guò)程中，務(wù)必要嚴(yán)格遵守各地方出臺(tái)的《***煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)定》，并提交《煙草專賣零售許可證核查意見(jiàn)書》和《卷煙經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所勘察表》。堅(jiān)決抵制“關(guān)系戶”、“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，也要根據(jù)不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和卷煙市場(chǎng)特點(diǎn)，及時(shí)改進(jìn)零售點(diǎn)合理布局規(guī)定。當(dāng)前，我國(guó)城市建設(shè)如火如荼，“撤村建居”、“三拆一改”工程的進(jìn)行，造成原先的經(jīng)營(yíng)地址和零售布局屬性發(fā)生了巨大變化。合理布局規(guī)定必須與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)作出調(diào)整。為了方便想要申請(qǐng)辦理卷煙零售許可證的客戶，我們還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，及時(shí)地公開(kāi)一些可辦理區(qū)域供他們自行查詢。既節(jié)省了他們的時(shí)間，也提高了我們的工作效率。

　　2、嚴(yán)肅違法懲戒（Punishment）機(jī)制，提升專賣執(zhí)法威性

　　違法成本較低，容易助長(zhǎng)不法分子的囂張氣焰，使規(guī)范管理面臨更大的挑戰(zhàn)。一方面，我們要加大處罰力度，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為絕不姑息；另一方面，要完善責(zé)任追究制度，對(duì)放任無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為要定期進(jìn)行監(jiān)督和檢查，并落實(shí)到相關(guān)責(zé)任人。同時(shí)，要提高專賣執(zhí)法人員的執(zhí)法威性，促使無(wú)證戶自覺(jué)履行相關(guān)規(guī)定。首先可以通過(guò)立法的途徑加大專賣執(zhí)法人員對(duì)無(wú)證戶的管理權(quán)限，或者是通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)的常態(tài)化，提高專賣執(zhí)法人員的地位；其次需要通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的教育和執(zhí)法技能的培訓(xùn)，促進(jìn)專賣執(zhí)法人員執(zhí)法行為的公平公正；最后要組織好人員，通過(guò)技能鑒定和執(zhí)法考試，夯實(shí)我們的執(zhí)法隊(duì)伍根基，保證執(zhí)法行為的合法性。

　　3、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管（Supervision）機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度

　　當(dāng)前零售客戶的監(jiān)管通常是自上而下的“單中心”管理模式，這種模式監(jiān)管面小、成本較高，當(dāng)務(wù)之急就是要設(shè)計(jì)一套行之有效的多元監(jiān)管機(jī)制。監(jiān)管的主體除了專賣執(zhí)法人員以外，還可以是客戶經(jīng)理、送貨員、其他零售客戶，因?yàn)樗麄兣c零售客戶的聯(lián)系最為緊密，有利于收集第一手資料。同時(shí)，還可以動(dòng)員社會(huì)力量，通過(guò)拓寬和完善舉報(bào)投訴途徑，發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督實(shí)效，讓無(wú)證戶無(wú)處遁形。當(dāng)然，我們還需要強(qiáng)化與公安、工商、海關(guān)等多個(gè)部門之間的配合，對(duì)他們的權(quán)責(zé)做出明確的規(guī)定，形成多元聯(lián)合監(jiān)管主體和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的常態(tài)化。在政府主導(dǎo)之下，在合法性的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法的力度，可以更好地解決卷煙無(wú)證經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。

　　4、完善產(chǎn)權(quán)退出（Exit）機(jī)制，全面排查產(chǎn)權(quán)不實(shí)

　　我們?cè)诩訌?qiáng)對(duì)無(wú)證戶打擊力度的同時(shí)，也不能忽視對(duì)他們合法權(quán)益的保護(hù)，積極引導(dǎo)符合條件的前來(lái)辦理新辦證手續(xù)。同時(shí)，違法持證客戶的有序退出也可以更好地促進(jìn)卷煙資源的合理分配。首先，必須嚴(yán)格執(zhí)行許可證退出的程序。按照“走訪調(diào)查—搜集證據(jù)—作出決定—告之—公告”的程序，多方面深入地調(diào)查取締產(chǎn)權(quán)不實(shí)的零售客戶。其次，作為專賣執(zhí)法人員，需要加強(qiáng)與客戶經(jīng)理和送貨員的交流，并與廣大零售客戶建立良好的關(guān)系，以便掌握最新動(dòng)態(tài)。再次，要做好經(jīng)營(yíng)店面的形象采集工作，一旦與數(shù)據(jù)庫(kù)中原有的形象不符，就要進(jìn)行嚴(yán)查，減少投機(jī)取巧的行為。最后，要強(qiáng)化政策宣傳和信息平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)公告許可準(zhǔn)入和退出情況，讓卷煙戶及時(shí)掌握信息。