煙草在線據(jù)東方網(wǎng)報道　　實施6年的《上海市公共場所控制吸煙條例》即將迎來修訂，上周，市人大舉行控煙立法聯(lián)合調(diào)研啟動會，條例一旦修訂實施，將全面營造無煙上海氛圍，實現(xiàn)公共場所室內(nèi)全面禁煙。新規(guī)雖還未正式出臺，屋頂之下的“消煙戰(zhàn)”儼然已經(jīng)打響。要實現(xiàn)“無煙上海”，還有多少路需要走？科學管控、合理引導，疏堵結(jié)合，成為一些代表的共識。

　　現(xiàn)狀：領(lǐng)先但不徹底“94%”意味時機成熟

　　就全國范圍而言，上海控煙立法工作曾一度領(lǐng)先。2003年，我國簽署了世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》，根據(jù)《公約》要求，各締約方要采取立法等有效措施，在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所施行全面禁煙，保護非吸煙者免受煙草煙霧危害。作為響應(yīng)，《上海市公共場所控制吸煙條例》于2010年3月實施，成為《公約》在中國生效后，國內(nèi)首部由省級人大頒布的控煙法規(guī)。

　　《條例》實施6年來，成效明顯，《2015年上海市公共場所控煙狀況》白皮書顯示，上海法定禁煙場所的吸煙率由《條例》實施前的37.6%下降至13.1%，實現(xiàn)“五連降”。

　　然而，隨著依法控煙實踐的推進，《條例》的“先天不足”逐漸凸顯。《條例》制定時，僅對公共場所的控煙采取“有限限制”，在規(guī)定13類場所全面禁煙的同時，允許餐館等5類公共場所可以設(shè)置吸煙區(qū)（室），與《公約》要求的全面禁煙有一定差距。

　　在調(diào)研啟動會上，餐飲執(zhí)法部門負責人就指出，根據(jù)現(xiàn)有《條例》，即使設(shè)置了吸煙區(qū)，但在餐館環(huán)境中，煙道仍然無法隔絕，二手煙很容易被顧客們“共享”。

　　同時，隨著公眾對煙草煙霧危害的認識不斷增強，以及城市文明程度的不斷提高，社會各界對推動本市室內(nèi)公共場所全面無煙立法的呼聲也越來越高。市衛(wèi)計委2015年曾發(fā)起過一項“無煙環(huán)境立法”的輿情調(diào)查，其中94%網(wǎng)民支持上海室內(nèi)全面禁煙。民意所向成為促使此次修法的另一大因素。

　　挑戰(zhàn)一：被固化的習俗和被美化的宣傳

　　來自衛(wèi)計委的統(tǒng)計報告顯示，《條例》實施6年來，在三大公認的控煙“重災(zāi)區(qū)”中，娛樂場所和網(wǎng)吧實現(xiàn)了違規(guī)吸煙率的下降；但餐飲場所的吸煙發(fā)生率卻上升了2.1個百分點。

　　一方面，是“煙酒不分”的中國式餐飲文化，香煙和飯局同為人際關(guān)系的粘合劑，在很多國人的印象中似乎天然應(yīng)該聯(lián)系在一起。另一方面，婚禮敬煙等傳統(tǒng)習俗，也使全面禁煙遭遇嚴重挑戰(zhàn)。而在更多小飯店中，想要責令飯店里的煙民掐掉煙頭，服務(wù)員和執(zhí)法人員顯然“底氣”不足。

　　市人大教科文衛(wèi)委委員、市人大代表程維明提到，“有一個現(xiàn)象應(yīng)當被重視，這幾年，青年女性的吸煙率在上升”，他認為，這與影視、書籍等文藝作品中美化吸煙形象的宣傳有關(guān)。市人大城建環(huán)保委委員、市人大代表馬進也認為，頻頻出現(xiàn)的吸煙熒幕形象，讓一些女性把吸煙和優(yōu)雅、減肥等聯(lián)系起來，他指出，這種軟性宣傳對青少年尤其容易產(chǎn)生影響，“青少年、兒童，是重點防控人群，要讓他們對吸煙的丑陋面有正確認識”。

　　挑戰(zhàn)二：九龍治水有“中間地帶”吸煙過程短取證難

　　查閱《條例》，控煙相關(guān)監(jiān)管部門并不在少，涉及衛(wèi)生、教育、文廣影視、體育、旅游、食品藥品監(jiān)督、交通和港口、商務(wù)、公安等近10家部門。“九龍治水”式的監(jiān)督執(zhí)法模式，看似監(jiān)管職責邊界清晰，實際操作中卻極易形成多個“中間地帶”，容易滋生互相推諉。

　　另一方面，由于吸煙過程短暫且隱蔽，增加了處理難度。“吸煙過程很短，從發(fā)現(xiàn)、取證到處罰，吸煙人可能已經(jīng)離開現(xiàn)場。”在調(diào)研啟動會上，一位城管部門負責人坦言。

　　對此，市政府法制辦副主任劉平表示，控煙執(zhí)法是難點，其涉及面廣，不可能采用一家執(zhí)法，因此，相關(guān)修法仍考慮沿用多頭執(zhí)法模式，“也就是誰家孩子誰家抱的方式”。劉平評價，這種模式不是最理想，但到目前為止沒有更好的辦法。程維明代表認為，控煙執(zhí)法機制的設(shè)置，一方面要注意不留空白點，另一方面也要避免“多頭執(zhí)法”帶來的“多頭不執(zhí)法”。

　　對策：加大處罰有堵有疏

　　如何提高控煙成效？加大懲處力度是不少與會人員的共識。根據(jù)“上海控煙白皮書“發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年全年，上海只有148人因違規(guī)在公共場所吸煙被處以罰款，罰金總額9350元，平均每人繳納的罰款不到64元。違法成本低也成為“煙難禁”的重要原因之一。

　　對此，市衛(wèi)計委巡視員李忠陽透露，相關(guān)政府部門考慮借鑒《上海市煙花爆竹安全管理條例》中關(guān)于將違法行為納入本市公共信用信息服務(wù)平臺的經(jīng)驗，在立法中提出：把個人在禁止吸煙場所內(nèi)吸煙的有關(guān)信息，納入上海市公共信用信息服務(wù)平臺，以此推動法規(guī)有效實施。

　　除了“堵住”源頭，代表們也關(guān)注如何“疏通”引導渠道。程維明代表就指出，合理設(shè)置室外吸煙點，引導煙民們合法抽煙，有利于控煙工作的推進，“在香港，我們經(jīng)常看到很多衣冠楚楚的白領(lǐng)圍著垃圾桶抽煙”，他還提出，對于哪些是合法的吸煙場所，立法要給出簡單明了的界定，“煙癮來了，人們不會做過多考慮，法規(guī)界定太復(fù)雜，人們很難分辨”。馬進代表則認為，在推進控煙的同時，對于戒煙的醫(yī)藥治療和心理治療也同樣不容忽視。“如何幫助既有煙民，從生理和心理上戒除煙癮，這方面也要跟上。”