電子煙作為新型煙草制品的典型代表，其發(fā)展之迅速在國內(nèi)外引起廣泛關(guān)注，對傳統(tǒng)煙草產(chǎn)業(yè)、煙草發(fā)展環(huán)境特別是煙草市場監(jiān)管的方法和手段帶來了巨大的沖擊和影響，時代的發(fā)展讓我國電子煙的監(jiān)管成為必要。本文從電子煙發(fā)展的背景、定義入手，理順當前電子煙在當前立法和政策下的態(tài)勢，提取監(jiān)管方面的重點問題，有針對性地提出相應(yīng)的建議和措施，為今后電子煙監(jiān)管的具體方式提出相應(yīng)的見解。

一.電子煙的定義

不知從何時開始，電子煙悄然作為一種“戒煙神器”廣受吸煙者推崇，不少商家也打出類似的戒煙廣告吸引顧客。

在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則當中新增如下規(guī)定：新型煙草制品，譬如電子煙等以本條例中關(guān)于卷煙的規(guī)定為參照來執(zhí)行。這表明電子煙監(jiān)管立法進程已經(jīng)開啟，其中，如何理解條例中的“主語”——“電子煙等新型煙草制品”至關(guān)重要，這將直接決定未來監(jiān)管的對象和范疇，更需厘清概念，準確定義，這將是電子煙未來監(jiān)管與良性健康有序發(fā)展的前提。

作為一種電動設(shè)備，電子煙一般是由霧化器、主機共同構(gòu)成，霧化器是用來裝煙液，主機則是裝有電池和控制單元，通常情況下，電子煙的煙液中包含了尼古丁、丙二醇、植物甘油以及各式各樣原料不同的調(diào)味劑等成分。經(jīng)過霧化器的加熱功能以后，煙液會轉(zhuǎn)變成氣溶膠，最終向使用者傳遞，使其吸入。

目前市場中各類電子煙產(chǎn)品的類型規(guī)格、配件性能和煙液成分及其含量各異，市面上的電子煙煙液不會明確標注尼古丁含量，電子煙的品牌存在一定差異，其尼古丁含量也各不相同，通常情況下，其含量與煙液的包裝標準存在一定差異，并且只有少數(shù)煙液會使用尼古丁純品，大部分煙液會使用煙草提取物。但在我國，尚未出臺相應(yīng)的規(guī)定或標準，對其生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品規(guī)格、煙液配方和使用安全性等方面實施有效監(jiān)管并建立統(tǒng)一審核標準，生產(chǎn)廠家可任意添加香精和尼古丁等成分，甚至為了招攬客戶，以添加維生素等成分來打著無害的旗號欺騙消費者。

二.電子煙發(fā)展現(xiàn)狀

電子煙行業(yè)正在高速增長。中國電子商會電子煙行業(yè)委員會發(fā)布的報告顯示，2020年中國電子煙內(nèi)銷零售預估145億元，同比增長30%；出口預估494億元，同比增長12.8%。該行業(yè)協(xié)會還預計，2025年中國電子煙內(nèi)銷可達498億元，出口可達1697億元。但在近幾年的發(fā)展中，可見電子煙產(chǎn)業(yè)主要在向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延。

以筆者所在縣份為例，在對市場進行走訪調(diào)研中，峨山縣城內(nèi)有3家電子煙實體店，且均為頭部知名品牌，這些企業(yè)品牌都是在2020年后才迅速成長壯大。究其原因，2019年11月1日，國家煙草專賣局、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，敦促電子煙生產(chǎn)、銷售企業(yè)、個人及時關(guān)閉電子煙互聯(lián)網(wǎng)銷售網(wǎng)站或客戶端，撤回發(fā)布的電子煙廣告，電商平臺及時關(guān)閉電子煙店鋪，并將電子煙產(chǎn)品及時下架。2020年7月，國家煙草專賣局、國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《電子煙市場專項檢查行動方案》，要求全面清理互聯(lián)網(wǎng)電子煙售賣，以切實保護未成年人身心健康。可見，一系列的規(guī)定出臺后，電子煙線上銷售已舉步維艱，紛紛向?qū)嶓w店售賣方式開辟銷路。

再看近幾年有關(guān)的案件：2019年，北京市豐臺區(qū)人民法院審理了北京首例非法經(jīng)營電子煙案，被告人王某是一名微商，平時就在朋友圈內(nèi)賣一些代購的物品。2018年1月份，他發(fā)現(xiàn)很多朋友在抽電子煙，覺得找到了一個巨大商機，王某開始四處托關(guān)系找門路，最終以320元的價格開始從國外購買煙彈，通過微商、朋友圈等多種途徑進行推廣銷售，每條煙彈的價格以350元的價格售賣，每條賺取30元的差價。至2018年9月被警方抓獲時，王某販賣電子煙涉案金額已達8萬余元。法官表示，電子煙雖然不同于普通香煙，但也屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定的獨家、專屬物品或其他禁止銷售的物品。由此可見，雖然在2019年尚未明確電子煙的屬性和監(jiān)管方向，但從法律視角也傾向?qū)㈦娮訜熍c煙草專賣品歸屬一類，在未取得零售許可的情況下，不得以任何形式進行銷售。

三.監(jiān)管存在的問題

3.1.商家的不實宣傳

不少電子煙以 “戒煙神器”、“無毒無害”等廣告出現(xiàn)在大眾眼前，以虛假不實宣傳迎合年輕人追求新鮮刺激的心理，其誘人的香味，在加上其時尚的外觀，引導年輕人吸食電子煙。電子煙真的是戒煙產(chǎn)品嗎？電子煙比傳統(tǒng)卷煙更加無害嗎？并沒有充分的證據(jù)表明電子煙的對戒煙是有效的，其實不然電子煙不是戒煙產(chǎn)品，只是一種傳統(tǒng)卷煙的代替品。電子煙的清新香氣，亮麗的外觀，給人以無害的錯覺，其實吸食電子煙也會上癮。電子煙本質(zhì)上包含尼古丁、甲醛、丙二醇、甘油。無論是尼古丁還是其他添加物，我們都不能斷言對人體是無害的，尼古丁是吸煙者上癮的原因。尤其是有甲醛、丙二醇、甘油、香料等潛在有毒物質(zhì)的存在，更加不能證明電子煙比傳統(tǒng)卷煙的健康的風險小。

3.2.市場的監(jiān)管面過寬過大

相比于傳統(tǒng)煙草制品，從監(jiān)管主體來看，由于新型煙草制品監(jiān)管既有煙草成分、產(chǎn)品質(zhì)量、包裝標識、市場準入、廣告宣傳等標準化管理問題，也有產(chǎn)品來源渠道、流通領(lǐng)域、銷售對象等合法合規(guī)問題，涉及煙草、市場監(jiān)管、海關(guān)等

多個監(jiān)管部門，各監(jiān)管主體既要明確職權(quán)范圍，又要緊密協(xié)作配合，否則難以形成有效合力，使監(jiān)管流于形式; 從監(jiān)管對象來看，新型煙草制品形式多種多樣，更新?lián)Q代迅速，沒有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒有統(tǒng)一的噴碼標識，無論生產(chǎn)者還是銷售者多存在夸大宣傳的現(xiàn)象，并且往往通過互聯(lián)網(wǎng)、物流快遞等渠道進行銷售，行為隱蔽，監(jiān)管難度較大。

3.3.線上線下監(jiān)管難以取得實效

不少電子煙品牌的代工廠、經(jīng)銷商仍游走在灰色地帶。在電商平臺上，以“電子煙保護套”為關(guān)鍵詞搜索，有大量商家店鋪詢問是否有電子煙售賣，對方則給出微信號進行交易，煙桿、煙彈都通過這一途徑繼續(xù)在互聯(lián)網(wǎng)上流通。目前在京東、淘寶等多家電商平臺搜索電子煙關(guān)鍵詞，確實已找不到相關(guān)產(chǎn)品。但若搜索“霧化”“戒煙”“0焦油”或者輸入英文單詞，仍能檢索出一些電子煙產(chǎn)品，在網(wǎng)絡(luò)的掩護下，未成年人也能輕松通過電商渠道購買這些產(chǎn)品。

即使堅定地將“未成年人”拒之門外，越來越多電子煙品牌卻在不斷討好年輕人。走進任何一家電子煙的線下門店，櫥柜里卻陳列著新奇多樣產(chǎn)品，從外觀設(shè)計到煙彈口味花樣，無不吸引著年輕人爭相嘗試。在一些娛樂服務(wù)場所，更能發(fā)現(xiàn)使用電子煙的低齡化問題。

四.構(gòu)建市場監(jiān)管體系初探

4.1.當前的立法形勢

在生產(chǎn)標準依舊模糊，監(jiān)管法律和方法缺失的情況下，頻頻出現(xiàn)電子煙產(chǎn)品質(zhì)量不符合要求、發(fā)布虛假廣告等問題，電子煙作為類卷煙產(chǎn)品對于消費者特別是未成年人的傷害是不可估量的。2021年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于修改<中華人民共和國煙草專賣法實施條例>的決定》（國令第750號，以下簡稱《決定》），在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》中增加第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。此規(guī)定正式表明電子煙在我國將作為煙草專賣品進行監(jiān)管。

2022年3月11日，國家煙草專賣局制定發(fā)布了《電子煙管理辦法》，于5月1日正式施行，辦法提出：“電子煙產(chǎn)品應(yīng)當符合電子煙強制性國家標準”。因此，制定電子煙強制性標準是落實上述法律法規(guī)的重要手段，也是建立電子煙監(jiān)管體系的重要技術(shù)支撐。《電子煙》國家標準將于2022年10月1日起實施，現(xiàn)確定過渡期到2022年9月30日結(jié)束。

之所以設(shè)定5個月的實施過渡期，是為了讓電子煙生產(chǎn)企業(yè)有時間根據(jù)標準要求對產(chǎn)品進行合規(guī)性設(shè)計，完成產(chǎn)品改造，并向有關(guān)部門申請產(chǎn)品檢測和技術(shù)審評等工作。在實施過渡期期間，電子煙生產(chǎn)企業(yè)還要開展標準的宣貫培訓，深入了解標準技術(shù)內(nèi)容，盡早實現(xiàn)產(chǎn)品達標。在過渡期內(nèi)，2021年11月10日《決定》發(fā)布前既存的電子煙生產(chǎn)經(jīng)營主體（即存量電子煙生產(chǎn)經(jīng)營主體）可繼續(xù)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，并應(yīng)按照《電子煙管理辦法》、《電子煙》國家標準及配套政策要求，申請有關(guān)許可證及產(chǎn)品技術(shù)審評等，對產(chǎn)品進行合規(guī)性設(shè)計，完成產(chǎn)品改造，配合各級煙草專賣行政主管部門有序開展電子煙監(jiān)管工作。

4.2.如何在國內(nèi)形勢下建立監(jiān)管體系

從外國監(jiān)管模式中，我們也可以獲得一些啟發(fā)：新加坡、泰國、中國香港對于傳統(tǒng)煙草的管控相對嚴厲，為了進一步保護非吸煙者以及未成年人，對電子煙的態(tài)度也更加強硬，全面禁止銷售電子煙。沒有全面禁止電子煙的國家，則明確了電子煙的屬性。日本把電子煙作為藥品監(jiān)管禁止其在市場上自由流動；韓國則以是否含有尼古丁為界限，將不含尼古丁的電子煙視作消費品，而將含有尼古丁的視為藥品。而美國、德國和意大利將電子煙歸屬于煙草制品進行管理，在這些國家的市場上，電子煙像常規(guī)煙草一樣，在生產(chǎn)、銷售、產(chǎn)品宣稱等方面受到更加嚴格的監(jiān)管。

在立法定位上，我國已明確統(tǒng)一將電子煙納入煙草制品進行監(jiān)管，2021年6 月1日正式生效的《未成年人保護法( 2020 修訂) 》，也將電子煙禁止性規(guī)定納入其中。其中，第十七條第(四) 款規(guī)定: 未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不得放任、唆使未成年人吸煙(含電子煙) 、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。第五十九條規(guī)定: 學校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經(jīng)營者應(yīng)當在顯著位置設(shè)置不未成年人銷售煙、酒或者彩票的標志; 對難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當要求其出示身份證件。

12月2日，《電子煙管理辦法（征求意見稿）》給出明確答案：“設(shè)立電子煙生產(chǎn)企業(yè)、電子煙代加工企業(yè)、電子煙品牌持有企業(yè)和電子煙用煙堿生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，并經(jīng)市場監(jiān)督管理部門核準登記。”有關(guān)專家解讀，這意味著電子煙代工廠需要雙重認證。一是取得煙草部門的生產(chǎn)許可證，二是需要在市場監(jiān)管局獲得核準，方可進行生產(chǎn)。這一點并沒有太出乎市場預料，既然“參照”卷煙管理，在生產(chǎn)源頭進行控制是實施專賣的必要步驟。除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，銷售環(huán)節(jié)也全部執(zhí)行專賣許可制。無論是批發(fā)還是零售環(huán)節(jié)，都需要依法向煙草專賣行政主管部門申請領(lǐng)取煙草專賣零售許可證。不同的是，批發(fā)環(huán)節(jié)的許可證需國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準，而零售環(huán)節(jié)的經(jīng)銷商則向煙草專賣行政主管部門申請領(lǐng)取。

4.3.如何有針對性地開展監(jiān)管

一是做到三個明確：明確如何實施專賣專營，是否按照國家計劃生產(chǎn)、經(jīng)營，是否對煙彈、煙具進行管控；明確可以由民間企業(yè)進行研發(fā)、生產(chǎn)、銷售的種類；明確、統(tǒng)一電子煙的質(zhì)量標準，在國家標準的基礎(chǔ)上及時進行細化分類，理順行業(yè)管理模式和評價依據(jù)。

二是健全完善協(xié)調(diào)機制。電子煙不同于傳統(tǒng)的煙草制品，有其自身的特點，僅僅依靠單個部門監(jiān)管是遠遠不夠的。就目前來說，如市場監(jiān)督管理等部門對市場準入、產(chǎn)品質(zhì)量、廣告宣傳的監(jiān)管，衛(wèi)生健康等部門對公共場所禁煙的監(jiān)管，煙草部門對向未成年人銷售電子煙行為的監(jiān)管等，只有充分發(fā)揮各執(zhí)法部門的職能優(yōu)勢和多部門聯(lián)合執(zhí)法的合力，打出“組合拳”才能夠產(chǎn)生實效。

三是加強源頭管控。目前國家對生產(chǎn)煙草制品所需要的煙葉的種植、收購和調(diào)撥等全過程實施計劃管理，有效保證了煙草行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。電子煙產(chǎn)品成分中含有尼古丁等對身體有害的物質(zhì)已經(jīng)得到公認。電子煙監(jiān)管應(yīng)當向產(chǎn)品上游延伸，對涉尼古丁、煙堿、煙草提取物等生產(chǎn)企業(yè)，從生產(chǎn)、倉儲、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)進行全面管控，掌握敏感物資的來源去向，開展有針對性的監(jiān)管。

四是強化電子煙市場主體的責任，要求其嚴格落實《未成年人保護法》《廣告法》《電子商務(wù)法》《反不正當競爭法》等法律法規(guī)，不以線上任何形式或渠道進行網(wǎng)絡(luò)銷售及廣告宣傳，對于違規(guī)注冊的相關(guān)微信賬號或小程序應(yīng)立即關(guān)閉。各個電商平臺同樣要積極承擔起主體責任，配合煙草和其他相關(guān)部門整改落實。

五是落實具體實務(wù)監(jiān)管方法。除了規(guī)定相應(yīng)的部門對電子煙進行明確監(jiān)管，還應(yīng)當呼吁各類組織響應(yīng)法律法規(guī)的要求，在行政部門開展執(zhí)法、監(jiān)管時積極配合；規(guī)范電子煙生產(chǎn)企業(yè)、零售店的經(jīng)營行為，一方面杜絕虛假宣傳，標明有害健康的宣傳標語，另一方面完善登記制度，讓電子煙出售記錄有跡可循。

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