摘 ?要：全球新型行業(yè)快速發(fā)展，我國電子煙的使用也呈增長趨勢，通過了解電子煙的歷史背景及當前國內外電子煙的現(xiàn)狀等，對電子煙的法制化進程提出一些思考。

關鍵詞：新型煙草；危害；監(jiān)管

Abstract:?With the rapid development of the global e-cigarette industry, the use of e-cigarettes in China also shows a growing trend. Through understanding the historical background of e-cigarettes and the current situation of e-cigarettes at home and abroad, this paper puts forward some thoughts on the legalization process ofe-cigarettes.

Keywords:?Electronic cigarette; Harm; regulatory

1.發(fā)展的背景

從卷煙到電子煙，煙草相關技術的進步。在煙草生產(chǎn)技術轉型方面，有三個里程碑式的事件：一是卷煙機的誕生及其推動的機制卷煙的流行，二是加熱不燃燒型(heat-not-burn,HnB)煙草制品的誕生，三是幾乎與加熱不燃燒煙草同時誕生的蒸汽型電子煙(e-cigarettes)的快速興起。電子煙，也稱“電子尼古丁傳送系統(tǒng)”，使用時由電池提供能量加熱霧化器，使電子煙煙液霧化后被人體吸入。電子煙2003年源于中國，2006年進入歐美市場后迅速發(fā)展，并被許多用戶視為卷煙的一種尼古丁替代產(chǎn)品。2014年，菲莫國際（PMI）推出了全球最早大規(guī)模銷售的加熱不燃燒型煙草產(chǎn)品iQOS，并獲得了巨大的市場成功。這成為自卷煙機誕生以來煙草行業(yè)又一顛覆性的革命性技術。加熱不燃燒型煙草通過采用溫控技術的煙具來精準地控制煙草加熱溫度，使之能釋放出煙草中的尼古丁和芳香烴等物質形成煙氣，保持了類似于傳統(tǒng)卷煙的口感，同時減少了煙草燃燒過程產(chǎn)生的一氧化碳等有害物質。因此，加熱不燃燒型煙草制品被全球煙草巨頭認為是超越傳統(tǒng)卷煙的減害產(chǎn)品。菲莫國際的iQOS繼2019年通過美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的煙草預上市申請（PMTA）后，又于2020年7月通過了美國FDA的改良風險煙草產(chǎn)品（MRTP）審核。這標志著加熱不燃燒型煙草制品相對于傳統(tǒng)卷煙的減害性初步得到了監(jiān)管部門的認可。加熱不燃燒型煙草也受到了用戶追捧，在數(shù)十個國家中都實現(xiàn)了快速增長，與傳統(tǒng)卷煙銷量穩(wěn)中有降的趨勢形成了鮮明對比。

2.新形勢下電子煙健康危害研究

近年來，全球范圍內電子煙市場飛速發(fā)展并不斷擴大，中國電子煙行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出了迅猛勢頭，電子煙的使用呈明顯增長趨勢，在青少年人群中尤為突出。隨著我國人均消費水平的不斷上升，人們對于健康的關注度也在不斷提高，電子煙作為新型煙草制品橫空出世迅速“走紅”，但是，由于存在監(jiān)管空白，電子煙產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，一些產(chǎn)品存在煙堿（尼古丁，下同）含量不清、添加成分不明、煙油泄漏等問題，特別是部分經(jīng)營者宣傳誤導消費者，打著“無二手煙”“戒煙神器”等理由，偽裝成時尚玩具進行銷售，誘導未成年人吸食，侵害未成年人身心健康。

第一，電子煙煙液中的尼古丁是高度成癮的物質，青少年接觸尼古丁后一旦成癮很難戒脫，還可能對大腦發(fā)育造成長期不良影響，導致學習障礙和焦慮。尼古丁還會在妊娠期對胎兒的發(fā)育產(chǎn)生不良影響，并可能增加胎兒患心血管疾病的風險。雖然尼古丁本身不是致癌物質，但它可能起到“腫瘤誘發(fā)物”的作用，參與惡性疾病和神經(jīng)退行性疾病的生物學變化。其次，丙二醇和甘油是電子煙煙液的主要成分，隨著電子煙產(chǎn)品使用的增長，伴隨著的問題也相應產(chǎn)生；第二，電子煙中的調味劑成分是產(chǎn)生有毒羰基等物質的主要因素。部分電子煙調味劑使用的是已被美國香料和提取物制造協(xié)會（ＦＥ?ＭＡ）確定的潛在呼吸系統(tǒng)刺激物或毒物，如苯甲醛、肉桂醛和二乙酰等物質。Ｂｅｈａｒ等實驗發(fā)現(xiàn)，將人胚胎和肺細胞置于含有肉桂醛的培養(yǎng)基中，在一定濃度下顯示出細胞毒性和致突變作用；第三，電子煙使用過程中會釋放致癌物質，在重復接觸電子煙后會產(chǎn)生一定的肺部毒性。Ｓｈａｈａｂ等研究表明，電子煙在使用時會釋放強有力的肺部致癌物ＮＮＫ。Ｂｊｕｒｌｉｎ等研究結果發(fā)現(xiàn)，電子煙使用者的尿液中存在已知與膀胱癌有關的致癌物質。Ｂｕｓｔａｍａｎｔｅ等研究在電子煙使用者的唾液中發(fā)現(xiàn)了可以導致口腔癌和食管癌的ＮＮＮ。Ｔａｎｇ等研究結果發(fā)現(xiàn)，接觸電子煙煙霧的小鼠發(fā)生了肺腺癌和膀胱尿路上皮增生，表明電子煙煙霧中含有小鼠潛在的肺部致癌物和膀胱致癌物；第四，電子煙對其動脈擴張的反應能力有抑制作用。Ｒｏｙａ等對２１～４５歲電子煙使用者的研究結果表示，經(jīng)常使用電子煙與心臟自主平衡向交感神經(jīng)優(yōu)勢轉移和氧化應激增加有關，這兩者都與心血管風險增加有關；第五，研究發(fā)現(xiàn)，電子煙會對兒童和青少年的大腦發(fā)育造成長期影響，導致學業(yè)成績下降等情況。Ｗａｎｇ等研究調查結果證實，電子煙的使用與青少年呼吸系統(tǒng)癥狀顯著相關。一項針對韓國高中生的研究結果顯示，目前使用電子煙與哮喘的增加有關。ＭｃＣｏ?ｎｎｅｌｌ等研究則發(fā)現(xiàn)，電子煙使用導致美國高中學生患慢性支氣管炎的風險增加。《中國呼吸與為重監(jiān)護雜志》中則有提到通過研究發(fā)現(xiàn)使用電子煙的青少年其更容易盡早的開始嘗試傳統(tǒng)卷煙。

3.稅收的思考

隨著電子煙產(chǎn)品在全球范圍內的興起，電子煙民的數(shù)量不斷擴大，市場消費規(guī)模亦不斷增長。與市場發(fā)展相適應的，是全球各國對電子煙的監(jiān)管政策不一，除了日趨嚴格的監(jiān)管政策以外，電子煙行業(yè)的另一個發(fā)展阻礙，便是關于稅金的征收問題。基于中國的現(xiàn)行稅制，傳統(tǒng)的煙草行業(yè)需要繳納的稅費主要包括以下十類：增值稅、企業(yè)所得稅、進口關稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加、印花稅、個人所得稅、消費稅以及煙葉稅。其中屬于煙草行業(yè)特有的稅種包括：（1）消費稅：征稅稅目包括卷煙、雪茄煙以及煙絲，其中卷煙在生產(chǎn)、批發(fā)、委托加工和進口環(huán)節(jié)采用從量加從價的復合計稅方式；雪茄煙及煙絲僅在生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)繳納比例稅率，稅率分別為36%，30%；（2）煙葉稅：就收購的煙葉征稅，征稅范圍包括烤煙葉、晾曬煙葉，實行比例稅率，稅率為20%。考慮到電子煙自身的特性，無論是產(chǎn)品構造、使用原理，亦或是生產(chǎn)成本，每一個環(huán)節(jié)都與傳統(tǒng)煙草完全不同，從而導致其與傳統(tǒng)的煙草產(chǎn)品存在很大的差異性。根據(jù)相關的稅收法律、法規(guī)規(guī)定，電子煙目前僅按普通消費品征稅，其擔負的稅負責任低于傳統(tǒng)煙草，規(guī)避了占據(jù)傳統(tǒng)煙草行業(yè)稅費大頭的消費稅等，一定程度損害了國家利益。

4.國內外電子煙監(jiān)管措施

國外。泰國、新加坡在傳統(tǒng)煙草方面實施了較為嚴厲的管控，為加強對未成年人與非吸煙者的保護，在電子煙方面所持態(tài)度也較為強硬，對電子煙進行了全面禁銷規(guī)定。而尚未規(guī)定全面禁銷電子煙的國家，大都會對其性質做出明文規(guī)定。例如日本指出，嚴禁電子煙在市場上自由流動，而應遵守藥品的相關監(jiān)督管理規(guī)定。再如韓國，在劃分電子煙時以有無尼古丁為參照，如分別將不包含尼古丁的、含有尼古丁的電子煙歸入消費品、藥品類別。在意大利等經(jīng)濟條件較為發(fā)達的國家，電子煙被視作是煙草制品，依照相關規(guī)定進行管理。在上述國家，電子煙的產(chǎn)品宣稱、銷售、生產(chǎn)等方面與傳統(tǒng)煙草一樣實施嚴格監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計，當前出臺相關國家、聯(lián)邦法律對電子煙進行管制的國家或地區(qū)數(shù)量為98個，管制范圍包含電子煙營銷（包裝、贊助、促銷、廣告）、銷售（涵蓋最低年齡）、電子煙市場投放以及使用的管制等。WHO2017年發(fā)布的一項報告中指出，在世界范圍內，加入WHO這一組織的成員國數(shù)量累計為195個，在這些成員國中，禁止電子煙的國家占比為15%左右，累計為30個。在其他尚未禁止的國家中，對此實施管制的國家有65個。其中，將電子煙作為普通消費品、煙草制品、治療或消費產(chǎn)品、治療產(chǎn)品進行管制的國家數(shù)量分別為31個、18個、20個、29個。另有一些國家綜合使用上述措施對電子煙進行管制。

國內。2021年11月10日，國務院公布《國務院關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定》（以下簡稱《決定》）。為加強電子煙等新型煙草制品監(jiān)管，國務院決定對《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》作如下修改：增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規(guī)定執(zhí)行”；為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，做好電子煙監(jiān)管工作，依法履行監(jiān)管職責，規(guī)范電子煙市場秩序，保護人民健康安全，促進產(chǎn)業(yè)治理法治化、規(guī)范化，《決定》公布施行后，國家煙草專賣局在充分調研評估的基礎上，結合電子煙產(chǎn)品特點和市場發(fā)展情況并吸收國際監(jiān)管經(jīng)驗，研究起草了《管理辦法（征求意見稿）》，并按照行政規(guī)范性文件制發(fā)要求，廣泛征求了社會公眾、相關單位、電子煙企業(yè)及一線監(jiān)管人員等有關方面的意見。

《管理辦法》于2022年3月11日公布，5月1日正式施行。《管理辦法》包括總則、生產(chǎn)與質量管理、銷售管理、進出口貿(mào)易和對外經(jīng)濟技術合作、監(jiān)督檢查、附則，共六章四十五條，對中華人民共和國境內電子煙生產(chǎn)、銷售、運輸、進出口和監(jiān)督管理等活動做出了規(guī)定。主要內容為：一是明確電子煙定義和監(jiān)管對象；二是對電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售主體實行許可證管理，電子煙許可證管理不新設行政許可種類，僅在煙草專賣生產(chǎn)、批發(fā)和零售許可證的許可范圍中增加相應條目；三是對電子煙銷售實行渠道管理，建立電子煙交易管理平臺，規(guī)范電子煙銷售方式；四是對電子煙產(chǎn)品質量進行全程管理，建立電子煙產(chǎn)品技術審評和跟蹤追溯機制；五是對電子煙運輸和進出口依法實施監(jiān)管。為加強電子煙管理，保護人民健康安全，解決電子煙市場與產(chǎn)業(yè)存在的突出問題，促進平穩(wěn)有序規(guī)范，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》及《電子煙管理辦法》（國家煙草專賣局公告2022年第1號）、《電子煙》強制性國家標準（GB41700-2022）等法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，國務院煙草專賣行政主管部門制定《關于促進電子煙產(chǎn)業(yè)法治化規(guī)范化的若干政策措施（試行）》。

將電子煙產(chǎn)業(yè)依法納入監(jiān)管，產(chǎn)業(yè)布局科學合理，市場運行平穩(wěn)有序，資源配置更加高效，實現(xiàn)總量管理下的供需平衡，落實國家煙草控制有關要求，使人民健康安全得到有效保障，電子煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展走上法治化、規(guī)范化軌道；立足電子煙產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，對接國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，引導電子煙產(chǎn)業(yè)向具有產(chǎn)業(yè)基礎和條件的地區(qū)適度集中，加強原料渠道管控，合理保障電子煙生產(chǎn)原料供給；調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，嚴控新增產(chǎn)能，合理控制產(chǎn)能規(guī)模，防止產(chǎn)能過剩；以優(yōu)化資源配置和滿足市場需求為導向，保持產(chǎn)業(yè)集中度處于合理水平，引導不適應市場競爭的企業(yè)有序退出；營造公平競爭市場環(huán)境，建立公開透明市場規(guī)則，建立統(tǒng)一高效電子煙交易管理平臺，落實電子煙稅收價格等政策，推動電子煙供應鏈順暢流通；提高監(jiān)管效能，建立健全現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系和質量安全評估檢測體系，協(xié)同推進數(shù)字監(jiān)管、信用監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管，持續(xù)提升監(jiān)管水平。日常管理中各級煙草專賣行政主管部門依法依規(guī)履行監(jiān)管職責，綜合運用“雙隨機、一公開”“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”、重點監(jiān)管等方式方法，對電子煙生產(chǎn)、銷售、進出口等環(huán)節(jié)實行全鏈條、全方位監(jiān)管。積極開展線上清理、線下管控，查辦各類電子煙行政違法案件。探索建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，會同有關部門依法查處生產(chǎn)、銷售偽劣電子煙產(chǎn)品、霧化物和電子煙用煙堿等侵犯知識產(chǎn)權、非法經(jīng)營、走私等行為，推動相關市場主體嚴格依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，保護人民健康安全，規(guī)范電子煙市場秩序。

在立法的層面外建議多開展宣傳教育。在社區(qū)、街道辦、村委會層面舉辦的電子煙科普宣講會，動員社區(qū)志愿者，通過科普的形式，讓居民透過電子煙新潮的外觀，了解到其本質，認識到它帶給我們的弊端，為不了解電子煙的居民揭開其神秘面紗；電子煙消費者低齡化，在中學、高校中泛濫，這些現(xiàn)象無一不在提醒我們更要注重校園宣講，在校園內通過舉辦宣講會、趣味實驗、觀看紀錄片等方式讓學生了解到電子煙的弊端，在意識觀念上起到抑制電子煙泛濫的作用；隨著抖音、快手、B站等新媒體的出現(xiàn)，其傳播效果應受到正面引導。國家煙草專賣局可通過此類新媒體平臺，向大眾線上科普電子煙的工作原理和弊端，充分運用新媒體的傳播力和影響力。

5.今后電子煙發(fā)展的思考

從煙草歷史發(fā)展、產(chǎn)品供給和需求演進分析，卷煙及其滋養(yǎng)的煙草經(jīng)濟帶給人類身體和整個社會的快感，使得卷煙及其衍生的其他含尼古丁消費品在未來相當長時間內將會持續(xù)地合法化存在；煙草技術變革和煙民健康意識提升的雙輪驅動，將會加快傳統(tǒng)卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙等新產(chǎn)品轉型，這會全球煙草行業(yè)發(fā)展的大趨勢，《中華人民共和國煙草專賣法》頒布施行三十周年，我們更加堅定不移的堅持和擁護，像愛護自己眼睛一樣愛護《中華人民共和國煙草專賣法》，積極踐行“國家利益至上，人民利益至上”核心價值觀，在新形勢下，堅持《中華人民共和國煙草專賣法》指導思想。目前，我國對于電子煙的法律監(jiān)管作用仍然有限，電子煙作為新興事物不應該被一言否之，但涉及大眾健康的行業(yè)，法治監(jiān)管不僅要做到補位，更要到位。重點關注青少年保護執(zhí)行現(xiàn)狀，對關于青少年保護做的不符合要求的商家進行了相關處罰。相信以青少年為切口，未來的不久一定能在平衡市場與國家和消費者的基礎上，尋找出關于電子煙法治治理的最優(yōu)途徑。

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