自國家局2019年7月下發《卷煙經營內部專賣管理監督工作指引（試行）》以來，各省局公司相繼出臺了營銷、物流、財務等相關配套制度，制定《工作指引》具體實施細則，進一步明確了閉環監管內容、監管要點和內控制度操作等相關規定。各地市局公司先行先試，積極推進卷煙經營需求預測、品牌進退、貨源組織、客戶分檔、營銷策略、訂單采集、貨款結算、物流配送“八大環節”閉環監管工作，并為構建卷煙經營全過程一體化監管平臺進行了深入研究和探索，創新智能化監管方式，進一步夯實了卷煙規范經營的基層基礎工作，為推進高效能監管奠定了良好的基礎。

但從部分地區《工作指引》落實檢查情況及真煙異常流動治理情況來看，各單位對規范經營的重視程度參差不齊，仍存在卷煙銷售區域發展不平衡、貨源投放不均衡、大戶控制小戶行為及大戶治理不到位等不同程度的問題。

一、內部監管高效能綜合治理的問題

通過對卷煙經營全過程監管、外流案件調查、違法違規大戶治理、專銷工作協同等工作綜合分析有以下原因：

工作定位有偏差。今年上半年，全行業實現經濟效益穩步增長，卷煙市場狀態持續向好，為行業順利實現今年乃至“十四五”時期各項目標任務打下了基礎、爭取了主動。但開局不代表全局。嚴格規范守護根本、關乎全局、效在長遠。當前市場供需匹配問題仍然存在，高端、高價位卷煙動銷穩中有升，中端產品、低價位卷煙動銷明顯加快，零售客戶經營積極性持續高漲，但卷煙工商庫存持續回落，社會庫存處于相對低位，市場整體貨源有些偏緊。如果不從全局和長遠找準工作定位，就不能兼顧當前與長遠，更不能正確處理規范與效益、發展與安全的關系，容易造成工作定位的偏差，內部監管工作就難以形成“大規范”管理格局。

制度建設有缺失。各省局公司根據國家規范工作要求建立相應的規范管理制度，但地市局公司配套制度不健全，在制度落實、工作銜接、規范督導等方面下的功夫還不夠。如，但沒有及時按照國家局《工作指引》要求對違法違規線索核查和案件調查的內容、方法加以細化完善，下級單位在開展調查核實工作中也缺乏具體標準，容易造成管理漏洞，存在著工作落實不到位，協調配合不順暢等情況。

部門協同待加強。雖然一些省局公司層面都制定了規范經營部門協作、四員協同，治理真煙異常流動的工作機制，但縱向管理多、橫向配合少，部門協同待加強。過程化監管閉環融合不深，部門配合及四員協同監管機制發揮不明顯，監管脫節脫位現象還時有發生，未真正形成部門齊抓共管、聯防聯控的大規范綜合治理格局。

信息建設待深化。信息化監管平臺還未實現有效、無縫對接，智能化監管平臺作用發揮不充分，監管效能有待進一步提升。如營銷系統平臺、專賣信息系統、內部監管系統等不能綜合對接，現行的內部監管信息化支撐不夠，日常預警設計固化不深，預警分析效率不高，未形成線上分析、線下調查、網上辦結的高質量監管。主動發現、快速篩查、精準打擊不規范經營行為的能力與水平還有待加強。

執紀問責寬松軟。重業務，輕管理的思想依然存在，未真正實現一盤棋的思想，省、市局的真煙異地沖擊、真煙異常流動現象依然突出，嚴格規范的思想意識有所松懈，“沒有內部人員參與，沒有觸碰專賣底線就沒有責任”的思想認識還有一定的市場，案件倒查不徹底，追責問責不到位，執紀問責寬松軟。

二、推進內部監管高效能綜合治理之對策分析

（一）在工作定位上防范系統性風險。認真貫徹上半年國家局、省局經濟運行分析會會議精神，堅定不移落實“總量控制、稍緊平衡，增速合理、貴在持續”十六字方針，在總量控制上保持定力，在穩定增速上增強韌性，完善逆周期、跨周期調節，加強預期管理和引導，避免盲目樂觀情緒導致局部過熱風險，努力推動主要經濟指標向合理區間回歸，保持“十四五”行業發展的穩定性、協調性和可持續性。要以行業高質量發展為出發點，以卷煙市場真實需求為落腳點，立足大規范格局，堅持系統規范、依法規范、綜合規范、源頭規范，構建防治一體、運行有效的“大規范”體系。堅持一切從實際出發，以“尊重市場、遵循規律、遵守規則”為原則，找準工作的結合點和著力點，堅決解決生產經營中搶跑、擦邊球等問題，將保持行業發展的穩定性、持續性擺在重要位置，在堅持穩中求進上下功夫，在合理區間中牢牢把握高質量發展的主動權。堅持全國一盤棋，正確處理局部與全局的關系。站在行業持續健康發展的高度上，堅持行業“兩個至上”的原則，確定科學合理的發展目標，確保本單位工作開展與全行業目標一致，步調一致。內部監管要樹立系統觀念和辯證思維，堅持嚴格規范，要嚴格落實煙草專賣品生產經營全產業鏈監管要求，切實加強制假原料來源、卷煙出口回流、真煙異常流動等問題的源頭治理，加強風險防控，狠抓問題整改，守住不發生系統性風險的底線。

（二）在制度建設上推動工作落實。要持續提升制度執行力，發揮制度建設治本作用。堅持全面系統思維和與時俱進理念，不斷健全、持續完善上下貫通的規范管理監督體系，進一步增強制度的精準度、針對性、有效性和可操作性；牢固樹立規矩意識、制度意識，強化制度落地執行，確保制度作用發揮，用制度建設推動工作，靠制度創新解決問題，以制度規范加強管理，確保生產經營管理各項工作在嚴格規范的前提下開展。要充分發揮制度建設治本作用，健全全覆蓋制度執行機制，加強對制度執行情況的監督檢查，嚴肅處理無視制度規定踩“紅線”、越“底線”的行為，確保制度時時生威、處處有效。要把規范管理監督與日常工作緊密結合，將權力和責任、措施和要求始終貫穿并固化到核心業務流程之中；制定切實有效的工作考評標準，形成一級抓一級、上下貫通、橫向聯動的監督格局。

（三）在工作協同上促進嚴格規范。堅持全面系統思維和與時俱進理念，持續加強“大規范”建設，著力形成立體化內管監督體系，推動生產經營企業加強自律，提升經營管理人員的規范意識，形成以監管促自律，以自律促規范的良好局面，助推提升行業規范監督效能。

一是完善系統內外聯合管控機制。加大卷煙零售戶守法經營和規范經營政策宣傳力度，積極發揮誠信互助小組規范經營督導作用，增強規范經營意識。加大重點零售戶的管控力度，對違法違規經營戶、卷煙外流零售戶及時采取停、限供、降級降檔等綜合監管措施。二是建立上下縱向聯動工作機制。加強省、市、縣三級監督管理作用發揮，貫徹落實好省局規范經營各項工作決策部署，著力推進省局內管工作指引實施細則落實落地，銜接好市、縣兩級監管平臺，確保卷煙經營全過程閉環監管高效暢通。三是健全左右橫向反饋聯絡機制。加強專賣、內管、營銷、物流、紀檢、財審等部門的監管協作，從溝通機制和工作方式上深入聚攏各方監督力量，凝聚監督合力，發揮協同效應，加快卷煙經營八環節監管信息的反饋、溝通、核實、處置、回復，提升事前、事中監管實效。

（四）在高質量信息化建設上提升內管驅動力。一是完善科學的內管工作流程體系。按照各項內管工作規則和要求，將數據分析、案件查辦、市場走訪、線索調查等各項工作的過程和步驟進行科學的概括、歸納和整理，使之系統化、規范化和科學化，并以這種規范化的工作流程來指導內管的工作實踐，使各項工作開展更加條理、規范、有序、高效，切實提升內管能力。二是加強分析研判和預測預警，注重統籌謀劃和科學決策，確保監管領域各類風險早預警、早發現、早處置。要強化數據分析、線索研判在專賣內部監管中的作用，探索大數據監管的新型監管方式，構建內部專賣閉環監管長效機制，打破信息壁壘，破除監督“梗阻”。以卷煙經營“八個環節”閉環監管為抓手，強化內管綜合管控平臺預警應用和處置，以異常訂單、異?？蛻?、異常品規信息排查為入手，融合八大環節全過程閉環監管，核實異常訂貨、異常結算行為，跟蹤卷煙配送到位情況，著力化解真煙異常流動風險。三是通過強化重點環節、重點對象監管，對卷煙規范經營八大環節監管要全程留痕、有據可查，讓數據“說話”。通過數字化監管，形成橫向到邊、縱向到底的監督新模式，開展源頭治理，助力實現更高水平供需動態平衡。

（五）在執紀問責上敢于動真碰硬。嚴格規范，既是一場攻堅戰，也是一場持久戰。堅持以更大的決心和勇氣、更有力的舉措和辦法狠抓嚴格規范，不斷在更高起點上全面提升行業整體規范水平，把行業高質量發展建立在嚴格規范的基礎之上。要進一步加大重點問題查處力度，健全完善規范管理評價考核體系，真正把“底線”拉起來，把“紅線”亮起來，把“高壓線”接起來，釋放失責必問、問責必嚴的強烈信號，有效防范化解不規范經營管理風險。突出市公司經營和規范兩個主體責任，要進一步嚴厲查處行業內部違規經營問題，對存在“主觀故意、組織參與、內外勾結”重大違規問題或轄區卷煙經營秩序混亂、外流嚴重且長期得不到解決的，進行嚴肅追責問責，堅決查處頂風違規經營問題，在監督問責“寬松軟”方面補短板，把規范經營的各項要求落到實處。