近年來，電子煙生產經營企業在完成東南沿海城市的布局后，向云南市場發力。國內各大電子煙品牌生產企業開始大規模布局線下銷售渠道，電子煙實體店數量呈現一個快速增長的趨勢。

從玉溪市九個縣（市、區）的調查摸排的數據情況來看，從2018年、2019年開始，隨著線上銷售渠道被禁，加之資本的大規模投入，線下出現了電子煙實體店波段式增長。2020年，隨著新冠疫情對經濟沖擊的影響，開展電子煙市場專項清理整治，電子煙實體店數量呈現一個減少的趨勢，但到2021年初，隨著疫情形勢的好轉，經濟的復蘇，實體店又呈現一個爆發式增長，導致電子煙市場監管呈現出更加復雜、混合的態勢，為實施有效的監管難度非常大。

按照省、市局加強對電子煙市場監管的工作要求，玉溪市局對轄區電子煙市場監管開展了工作調研，筆者現將調研情況與大家一起分享：

（深入縣區市調研電子煙市場）

一、基本情況

玉溪市下轄九個縣（市、區），是云南省面向東南亞、南亞實施“走出去”戰略集散、加工“腹地”，是區域性國際大通道交匯處，距省會昆明最近的城市，是“大昆明經濟核心區”和滇中經濟圈的重要組成部分，人均純收入全省第一，是云南省綜合經濟實力較強的地區，旅游文化產業快速發展，縣域特色經濟發展速度加快，是云南主要市場。目前已經有悅刻、小野、雪茄、魔笛、柚子、福祿等電子煙主要品牌，在玉溪已經建立了成規模的銷售網絡。

由于電子煙監管工作政策性強，社會關注度高，媒體輿論壓力大，實施有力有效的監管難度非常大。2020年12月玉溪九個縣（市、區）2個區3個縣13戶電子煙實體店，分布紅塔區4戶、江川區1戶、通海縣1戶、易門縣2戶、新平縣5戶。2021年以來，玉溪市各級煙草專賣局按照國家煙草專賣局、國家市場監管總局《保護未成年人免受煙侵害“守護成長”專項行動方案》（國煙專〔2021〕89號）聯合市場監督管理局、衛生健康委員會、公安、卷煙營銷和物流等相關部門重抓力推，積極作為、壓實責任，扎實在全市范圍內開展為期三個月的全面從嚴監管電子煙經營行為，引導電子煙實體店合法經營專項集中整治，取得一定成效。

但隨著疫情形勢好轉，經濟復蘇，玉溪轄區電子煙實體店呈現一個增長的趨勢，已遍布全市九個縣（市、區），戶數達到83戶。其中：紅塔區35戶、通海縣12戶、江川區7戶、澄江市7戶、華寧縣6戶、新平縣6戶、易門4戶、峨山縣3戶、元江縣3戶。

（一）電子煙的零售市場現狀

隨著相關政策出臺，針對電子煙線上銷售的管控日益收緊，各電子煙品牌紛紛轉向線下布局搶占市場，其線下門店的運營模式也呈現出多樣化的特點，除便利店、3C門店加盟以及代理商直營等傳統線下渠道外，還產生了商場專賣店、商圈旗艦店等新型線下渠道。從2019年開始，隨著兩部門監管通告的出臺，電子煙“線上禁售令”實施，2021年開展保護未成年人免受煙（含電子煙）侵害“守護成長”專項集中整治，線上渠道成為唯一的出口，電子煙行業比較特殊，在線下無法進行大規模廣告宣傳和推廣，各電子煙企業品牌采用高密度開設實體店大范圍宣傳電子煙品牌，對新用戶采取線下門店對其專業宣傳電子煙新產品或者體驗，對老用戶通過線下的門店或微信群嘗試一些新上市的產品。

截止2021年9月底，玉溪九個縣（市、區）均有2個以上“悅刻”實體店。“柚子”在2019年推出青年計劃，在縣級城市開設線下零售網點2個以上，目前，澄江市開設2家、紅塔區1家、峨山1家。“魔笛”2021年宣布大規模的補貼，用10億元開設1萬家的一種新的專賣店，玉溪九個縣（市、區）有2家以上“魔笛”專賣實體店。

（與縣級局現場探討電子煙市場監管）

（二）隨著線下實體店的數量的增長，電子煙實體店業態的形式順應了城市發展的需求

現在主要呈現一個以電子煙品牌專賣節點為中心，以大型零售商為網絡節點，以新型零售模式為突破口多元化銷售模式，電子煙在業態上有別于傳統卷煙零售的業態，更趨向于專賣店、便利店、電子設備商行、商超，潮玩店業態。其中最主要的是兩種業態：一個是專賣店，一個是便利店。

專賣店是電子煙品牌形象宣傳和盈利的店，通過全國的木牌數據顯示，專賣店業態大概占到了電子煙線下實體店的23%左右，電子煙品牌企業會同各地一些比較有渠道、有實力的經銷商合作開設一些專賣店、品牌店或者是旗艦店，這些電子煙專賣店都分布在大型綜合商超，入駐S級的商圈和一些連鎖品牌的商場合作，覆蓋從一線到新二線到三、四、五線和縣城的各個核心區域的標桿購物中心。

主要分成了專賣店和專柜兩種，是以實體店鋪為區分，有店鋪就是專賣店，專柜就是由柜架來組成，銷售的產品覆蓋了所有公司的暢銷品牌，而且基本上都是非持證卷煙零售戶，一般是由區域經理按月度供貨，根據調查顯示紅塔區、江川區、澄江市、通海縣、元江縣城區專賣店的回款速度比較快，所以商家都有一定的加盟意愿，而且電子煙企業會對這些專賣店進行統一的品牌形象指導裝修，還有進行一些裝修培訓，推廣和進貨折扣上提供一些防護措施。

（督查校園周圍距離標準）

（三）電子煙營銷分析

電子煙線下實體店占據便利店占比達到60%，便利店主要是分布在生活區，還有一些交通樞紐的區域（高速公路服務區），而且以連鎖品牌為主，主要銷售的是“煙彈”、“煙桿”和一次性“煙具”，電子煙商家會在這些便利店放置一個展示柜臺或者展示盒，然后便利店商戶從中獲得一定租金或者銷售提成，但根據我們調研發現目前為止電子煙的銷售占比在便利店的整個營業額中的占比還是比較小，大概占3%左右。除此之外，傳統銷售渠道成本較高，一些新創電子煙企業，無力在傳統的線下渠道和悅刻、小野、雪茄、魔笛、柚子品牌企業進行競爭，他們會采取一些比較新穎的銷售渠道方式，在移動店鋪或者是在自動售賣機進行銷售，這給我們專賣管理部門的監管帶來很大的難度。

從以往的電子煙企業的實體店主要是布局在玉溪市紅塔區城區繁華商業中心，現逐漸從玉溪市主城區拓展到全市九個縣（市、區）城區，個別品牌已拓展到旅游小鎮，并且以省會昆明城市為中心，通過省級代理商逐漸向玉溪九個縣（市、區）城區進行下沉擴張。線下擴張下沉主要受到以下四個方面因素影響：

1.一個是伴隨城市發展影響，玉溪市主城區紅塔區電子煙市場比較飽和，成本比較高，玉溪市下轄的通海縣、江川區、澄江市、華寧縣、新平縣、峨山縣、易門縣、元江縣近年來經濟增長較快，人們對于新的品味生活方式的追求不斷增加，電子煙在八個縣（市、區）的實體店數量增幅大于100%，這些縣（市、區）都是具有一些比較鮮明的旅游性質的旅游特特色縣（市、區）。由此可以看出旅游消費結構的升級和旅游業帶來了大量的流動人口對電子煙市場的發展具有一定的影響。

2.伴隨著便利店業態的加強，便利店業態在電子煙實體店當中占到了60%以上的份額，在玉溪紅塔區主城區大概占到了30%至50%，在玉溪各縣（市、區）城區占到10%至40%左右，隨著近年來的便利店業態在市場擴張下沉下，便利店消費的對象主要是追求時尚的一些年輕消費者，而且特別是針對那些口袋里比較有錢而且比較有時間的小店經營，通過販賣中產生活的方式擴大，非常符合電子煙市場定位。所以，電子煙也是搭成這個便利店業態的下沉，逐漸擴大線下銷售渠道，而且部分品牌的電子煙，開始和一些連鎖品牌總部簽訂協議，在各個分店中設置電子煙品牌專門的銷售柜架。

3.2020年底經過新商盟系統向持證零售戶推送《卷煙零售戶電子銷售調查問卷》調查顯示，玉溪4%左右的持證零售戶有售賣電子煙意向，足以證明電子煙線下銷售渠道的選點是以我們持證零售戶為目標，而且希望通過我們這種行業多年培育成熟的零售終端拓展電子煙線下銷售渠道。

4.現在市場上的主流產品是寬帶式電子煙，價位相對比較低，低價位的電子產品在一定程度上占領低價位傳統卷煙市場空間。目前玉溪電子煙市場主流的電子煙煙彈平均價格一顆大概在30元左右，一顆煙彈吸食400-600口，傳統卷煙每根可以吸10口左右，一包卷煙吸食200口，而吸食一顆電子煙煙彈就相當于吸食了傳統卷煙2-3包，2-3包傳統卷煙價格在30-45元左右，近年來傳統卷煙的貨源投放政策，15元以下的傳統卷煙非常緊俏。另外，電子煙品牌商希望通過提高煙彈復購率，品牌商認為煙桿是比較類似于傳統卷煙中的打火機，煙桿不掙錢，賺錢的是煙彈。從2020年開始，國內的各大品牌開展了價格戰，特別是以“柚子”推出9.9元的煙桿為代表，希望通過用戶增加煙彈的復購，實現一個用戶的粘連性，“柚子”在推出低價位的煙桿以后，全國煙彈出貨量從200萬顆/年直接暴漲到1000萬顆/年以上。另外，悅刻品牌電子煙，在2020年煙彈的出貨量全年達到了12460萬顆，但煙桿僅有560萬套。

二、采取的措施和取得的效果

2020年以來，玉溪市煙草專賣局堅決貫徹國家局和云南省局的部署要求，深刻認識加強電子煙監管的重要性，創新思路，主動作為，攻堅克難，采取超常的措施，拿出超常的辦法，給予超長的力度，集中力量開展了線上清網、線下攻堅，全市清理互聯網電子煙銷售廣告鏈接38條，清理電子煙自動售賣機15臺，勸導下架電子煙商鋪20戶，其中持證戶2戶，實現了全市持證零售戶售賣電子煙全部清零。

（精準測量建檔立卡）

（一）高點站位，系統謀劃強推進

近年來，玉溪市各級煙草專賣部門按照省局的安排部署和要求，始終堅持把電子煙監管作為重大的政治任務來強力推動，自覺對標國家局和省局的部署要求，把電子煙監管擺在突出位置，在決策、實施、保障等各層面優先謀劃、優先落實。市局成立了以主要負責人為組長，電子煙監管領導小組，組建了專門牽頭營銷等部門參與的工作專班，配齊配強工作地制定計劃責任清單。

市局主要負責人多次向市委，市政府領導匯報電子煙監管工作，分管專賣工作負責人親自到市場監管局、公安局爭取配合支持，其他黨委成員每次下市場走基層，都把電子煙監管作為調研督導的重要工作。各縣級局均成立了專門的工作機構，建立了相應的工作制度，組織一線人員開展了培訓，實踐模擬，統一政策尺度，統一工作方法，統一推進要求，確保電子煙監管工作依法依規有力有序開展。

（齊心合力悉心呵護孩子們的健康成長，履行社會責任）

（二）摸清底數，網格監管全覆蓋

通過加強與市場監管部門協作，聯合對悅刻，小野、雪茄、魔笛、柚子五家市場占有率最高的電子煙店經營企業進行了約談，要求其主動報備線下銷售網絡信息，定期通報終端動態和銷售數據，為全市摸清電子煙監管底數，鎖定靶心導向奠定了基礎。為確保做到監管全覆蓋、無盲區、無遺漏，市局組織對全市近幾年銷售電子煙商戶，中小學、幼兒園周邊商戶進行了拉網式摸排，對銷售電子煙的商戶逐步建檔立卡，依托省局電子煙實體店摸排情況統計和電子煙線下渠道監管工作統計采集基礎信息，以電子表格形式展現電子煙經營狀態，對電子煙的渠道、品牌、線下無縫融合趨勢等作出有效的統計分析，結合不同區域、不同業態零售終端數據，建立電子煙市場監管分析模型，搭建起全要素全覆蓋的監管網格，做到網格有人學，信息有人采，銷售有人釘，實現每一個電子實體店面都有責任人，每一支電子煙都能追根溯源。

（三）創新思路，綜合施策抓治理

面對電子煙監管的現實困難，市局迎難而上，主動作為，主觀上的不懈努力來以彌補客觀上的現實不足。

1.抓宣傳引導。把電子煙作為市場檢查、普法宣傳的重點內容，為持證零售戶逐門上戶張貼國家局市場監管總局通告和禁止向未成年人售賣電子煙的標識，簽訂不向未成年人售賣電子煙承諾書，并利用抖音、微信、美篇等新型宣傳形式制作宣傳短片，引導社會各界自覺抵制電子煙虛假宣傳，增強電子煙經營風險意識，保護未成年人身心健康，全力營造全民參與，全民監督，全民抵制的社會氛圍。

2.抓聯合監管。聯合市場監管部門定期開展電子煙專項檢查行動，全面清理互聯網電子煙信息，全面排查中小學、幼兒園周邊電子煙實體店，勸導其下架并停止銷售相關產品，對經勸導后仍違規經營的實體店予以整治。

3.抓專銷結合。堅持一盤棋謀劃推動，依托專賣營銷互動工作機制，建立專賣營銷電子煙監管，資源共享，信息互通，工作互動，優勢互補的工作機制。市局專賣營銷部門聯合對糖、酒等大型便利店，連鎖企業進行了約談，集中統一勸導，下架電子煙。縣級局稽查員，客戶經理組成電子煙監管工作協調小組，采取上門宣傳勸導，誠信等級管理，自律小組監督布控等方式，深入開展持證電子煙售賣勸退工作，形成電子煙監管上下聯動，組織聯合共管的工作格局。

4.夯實責任，強化督導求實教育。全面落實縣局電子煙監管的主體責任，簽訂電子煙監管目標責任書，建立了局長，副局長，稽查大隊長，一線稽查員四級工作責任制，社區每月開展一次檢查，考核，每季度開展一次跨區域交叉檢查，采取隨機抽調執法檢查人員，隨機抽取檢查區域的方式，對電子煙監管工作進行明察暗訪，通報問題，總結經驗，完善措施。市局市場監管局不定期開展聯合巡查督導，推動電子煙常態化監管，長效化治理，確保零售戶售賣電子煙清零、不反彈。

三、電子煙市場監管面臨的難度

從2018年、2019年開始，逐漸加強了對電子煙的管控，玉溪各級煙草專賣管理部門和市場監管部門聯合在當時監管條件還不夠完善的情況下，在已有的監管權限，從線上線下兩個方面不斷地實現禁網和溯源以及線下監管目標，達到非常好的效果，奠定非常好的基礎。但是，在取得監管成效好的基礎之上，發現在電子煙監管當中還是存在一些問題，隨著新修訂的《未成年人保護法》以及煙草專賣法實施條例出臺，有了全國性的監管依據，但是依然缺少一定的操作細則，煙草專賣行政主管部門在監管權限上還是受限。

另外，電子煙的行業國家標準還是沒有出臺，所以整個行業的標準還是不夠明確。在線上，雖然實現了全面清理整治，電商平臺現在已經不存在直接銷售電子煙行為，但是還依然會有改頭換面變相銷售的行為，在線下專賣執法人員的經驗還是上線不足，對持證戶管控，還是不夠有效。

（一）個性問題

第一，在電子煙監管過程中信息收集和線索收集有限，傳統信息收集主要是通過專賣人員在線下進行摸排和檢查，一些客觀和主觀原因的限制，收集到的信息存在局限性。

第二，通過向電子煙實體店索要的一些數據，數據有一定的夸大，凸顯其強大的市場活力，導致信息搜集不夠全面，而且沒辦法驗證真實度。

第三，在監管措施沒有做到因地制宜和因地施策。2021年電子煙門店瘋狂擴張爆發式增長，主要集中在各縣（市、區）較繁華的街道，在監管措施上是全市統一實行，暫時還沒有做到，針對每個地區不同的特點制定不同的措施。

第四，目前在開展電子煙監管工作都是以信息搜集或者是針對某些突出問題進行專項檢查行動，暫時還沒有形成一個比較完整的監管體系。

（二）共性問題

國家局和省局在十四五規劃中提出要構建輿論監督、聯合監管、社會參與、平臺監控兩級運行的電子監管體系，針對國家局和省局上層構筑監管體系的思路，玉溪市局在去年和今年開展全市電子市場專項檢查行動和“守護成長”專項集中整治過程中，我們結合我們自己本市的實際工作，在前期首先建立了一個監管思維信息收集，研判分析，市場監管、案件查處和結果反饋工作框架。

一是在原有專賣人員摸排的基礎上，采取多維度的渠道搜集電子煙信息，掌握整個市場發展情況，包括和在市級層面和電子煙實體店經銷商建立定期的交流，對網絡的一些數據和輿情情況進行收集和監測，收集完信息，進行信息梳理和分析研判，然后通過研判更加了解到國內外的電子煙市場發展形勢，以及電子煙實體店在玉溪的發展布局，并對電子煙消費群體情況以及對玉溪市的一些突出問題和具體問題進行分析，在研判分析的基礎上指引各縣（市、區）局開展市場檢查，在專項行動期間和市場監管部門已經建立一套非常固定的檢查機制，通過對市場檢查和開展專項行動，在線下加強管控，在線上通過對網絡平臺定期進行清理，建立線上和線下案件，查處兩套程序，市縣兩級煙草專賣監督管理部門和市場監管部門充分利用《廣告法》、《未成年人保護法》等相關的依據查出了很多的典型案例，形成一個結果反饋。二是進一步優化整個電子煙監管程序。三是通過結果反饋評價電子市場規范程度。

四、加強電子煙市場監管思考

（一）構建電子煙監管體系

法律規范的組織職能是整個體系的基礎保障，監測研判行政執法和考核評價是整個體系的動力運行系統，法律規范體系是整個體系的基石，決定了電子煙監管體系是否能發揮合理作用。組織職能體系通過構建橫向和縱向的矩陣式架構和整個體系提供一個中樞，通過監測研判體系分析整個店的電子煙市場的特點問題和發展情況，以此來精確指導行政執法，通過行政執法體系，使得整個監管體系落到實處，量化考核評價完善整個體系的構建，為監測研判提供依據。

1.法律規范體系。法律規范體系是電子煙監管相關的所有法律、行政法規、部門規章以及地方性法規，地方部門規章，地方政府一些規范性文件的總和，其中主要四個部分就是法律、行政法規、部門規范性文件和地方性法規。

法律方面跟電子煙相關的法律目前有《未成年人保護法》、《廣告法》、《電子商務法》和《反不正當競爭法》四部法律，其中《廣告法》、《電子商務法》和《反不正當競爭法》雖然沒有明確指出對電子煙監管的相關條件，但對電子煙的廣告宣傳以及電子商務平臺的經營行為都有一定的限制。今年新修訂的《未成年人保護法》是目前全國唯一的一部全國性對電子有明確監管依據的法律。其中第17條明確指出了吸煙行為包含了吸食電子煙，而且在17條基礎上，第59條就提出了一些相關管理規范，不得在中小學和幼兒園周邊設置銷售網點，禁止向未成年人售煙，售煙經營者在顯著位置設置粘貼《不向未成年人銷售煙標識》以及消費者在購買時經營者進行身份核驗等措施。

《未成年人保護法》在123條規范了行為法則，卻沒有明確指出文化和旅游、市場監督管理、煙草專賣、公安等部門具體的職責分工，目前迫切需要各地的立法機關或者是政府部門通過地方性法規或者是部門規章的形式，進一步明確相關部門在電子煙監管中具體職責分工。另外，在行政法規方面主要是煙草專賣法實施條例，部門規范性文件就是兩個部門出臺的兩個通告和一個方案（《保護未成年人免受煙侵害“守護成長”專項行動方案》國煙專〔2021〕89號），《方案》制定的八項專項行動內容中，有兩項針對電子煙的規定，一是全面從嚴監管電子煙經營行為，二是引導電子煙實體店合法范圍經營。地方性法規都是以控煙法規的形式出現。截止到2020年的全國有24個省市的出臺了地方性法規或者行政規章，到2021年，全國有15個地區是將電子煙納入了控煙范圍。

目前，玉溪尚未配套出臺地方性法規和規范性文件，玉溪市各級煙草專賣局只能配合市場監督管理局依據《廣告法》，對電子煙售賣廣告的相關行為進行行政處罰，而對電子煙違法吸食、售賣電子煙等違法行為，無具體法律法規條款以及證據依據，只能勸說、引導，并與電子煙經銷商戶簽訂協議來約束規范經營。 ??

2.組織職能體系。在縱向層面上，組織職能體系分成了決策層、管理層、執行層和操作層。在橫向上以煙草部門和市場監管部門為主，協同的文化和旅游、衛健委、網信辦、公安等相關部門，在縱向橫向都有相關不同部門職責分工，建立健全電子煙監管長效機制。

3.監測研判體系。與市場監管、公安網監共同建立全網信息監測平臺建設，加強對電子煙在互聯網上的銷售線索、廣告線索以及輿情信息進行監測，監測電子煙全產業鏈，掌握經營主體基本情況、品牌情況等，開展調查和調研電子煙市場情報線索收集，依托12313、12315、12345熱線舉報投訴和政府相關部門移交推送相關情報線索，通過技術手段和科學的方法收集整合電子煙市場信息數據，掌握動態研究電子煙市場現狀以及分析研判，指引實施行政執法。

（二）探索建立健全未成年人保護長效機制

根據新修訂的《未成年人保護法》相關條款，按現有的法律法規和地方性規章，各級煙草專賣部門加強與市場監督管理、文化和旅游、衛健委、網信辦、檢察院、公安等部門對接頻次，探索不同部門職責權限，多方聯合，形成合力，圍繞加強售電子煙網點法律宣傳,督促全面設置警示標志；督查中小學、幼兒園周圍距離標準是否達標；采取蹲守檢查、暗訪調查等手段，嚴查向未成年人售煙的違法行為；嚴厲打擊制售摻有毒品成分電子煙的犯罪行為，建立健全未成年人保護長效機制，切實保護未成年人免受電子煙的侵害。

（三）加強電子煙生產企業入駐玉溪的監控

結合電子煙實體呈增長態勢，玉溪市局將適時與市煙草產業服務中心、市應急管理部門溝通，掌握政府招商引資項目的落地情況，及時向市委、政府建言獻策，確保轄區內不出現電子煙生產企業，維護好全市煙草產業。