近年來，涉煙違法犯罪呈井噴式增長態勢。特別是非法生產、銷售、運輸煙草專賣品等犯罪活動，嚴重沖擊了正常的卷煙市場經營秩序，損害了國家煙草專賣制度。對于涉煙違法犯罪，煙草專賣行政執法機關的執法行為的打擊力度明顯不夠，需要公安、檢察機關等刑事司法機關的刑事司法行為共同打擊。但就目前情況來看，煙草專賣行政機關的行政執法與公安機關、檢察機關等司法機關在打擊涉煙違法犯罪方面的銜接工作機制，還有待進一步完善。

1、煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度概述

1.1煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的概念

行政執法與刑事司法銜接制度是行政與司法相對接的一種制度，是指對于既涉嫌行政違法，又涉嫌犯罪的行為，由行政執法機關與刑事司法機關相互協作互相對接，依法追究違法犯罪人的行政責任及刑事責任。具體到煙草專賣行政執法與刑事司法的銜接制度，則是指行為人違反煙草專賣方面的法律、法規，同時又觸犯了我國刑法的規定，構成行政違法行為與刑事犯罪行為，由煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關各盡其職，相互協作，依法追究犯罪人的行政責任與刑事責任。

1.2煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的現實意義

1.2.1打擊涉煙違法犯罪

煙草專賣局的行政執法是維護煙草市場正常經營秩序的主要力量，但僅依靠行政處罰，不能對違法犯罪行為予以有力打擊。“兩法”的有效銜接，可以聯合刑事司法力量共同整治與打擊涉煙犯罪行為，而且因刑事處罰的嚴厲性可以強有力地震懾涉煙犯罪行為。

1.2.2規范煙草專賣行政執法

煙草專賣集經營權、執法權于一體，煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的確定能夠加強司法機關對于煙草專賣行政執法機關執法權的監督，避免煙草專賣行政執法機關濫用權力，促進煙草專賣行政執法權的合法、合理行使。

2、煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的現狀與問題

2.1煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的現狀

2.1.1立法層面

2001年國務院印發了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，在制度上全面構建了行政執法與刑事司法的銜接工作機制，對于涉嫌犯罪案件的認定、移送材料、公安機關立案審查、檢察機關監督等都有明確規定，為打擊涉煙犯罪行為的行政機關與司法機關聯合辦案提供了法律依據。此外相關部門也相繼出臺發布了一系列司法解釋、規章等規范性文件，對于涉煙犯罪案件移送司法機關的受理部門、移送程序、審查標準問題等作出了較為詳細的規定。

2.1.2實踐層面

近年來，隨著法律、法規及司法解釋的完善，以及煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關聯合辦案的實踐，“兩法”銜接工作機制不斷完善。但隨著涉煙刑事案件數量的爆發式增長，煙草專賣行政執法與刑事司法銜接工作也面臨著新形勢、新問題，如跨區域犯罪、有組織犯罪以及犯罪行為的隱蔽性、規模性，給當前涉煙刑事司法工作帶來難題。另外，隨著“兩法”銜接工作的深入，煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關銜接形式日益多樣化，如聯席會議制度、信息共享平臺建設等。

2.2煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度問題

2.2.1煙草專賣行政機關主動移送案件意識不強

出現這種情況有兩方面的原因：一是部分煙草專賣執法人員對刑事法律不熟悉，無法區分是否構成犯罪；二是部分煙草專賣執法人員持有狹隘的部門利益思想，認為案件移送刑事司法機關后，行政處罰權也移送出去，故在明知行為人涉嫌刑事犯罪仍只是進行行政處罰，而不移送。

2.2.2執法水平不足，證據收集、轉化難

煙草專賣行政執法人員不是專業的司法人員，對收集刑事證據的程序、范圍、程度不清晰，于證據的固定、查封、清點等方面容易出現不規范之處，甚至不符合刑事證據規定，需要刑事司法機關重新進行證據固定、查封或清點。另外，行政執法機關依法取得的案件當事人的詢問筆錄等口供類證據，因有可能涉及到當事人的主觀因素，刑事司法不能直接轉換使用，需重新采集。

2.2.3移送處理效率低

煙草專賣行政執法機關移送涉煙犯罪案件需要通過文件、報告等書面形式，經過領導層層審批后才能移送公安機關。另外，煙草專賣行政執法機關在移送案件及案件材料時常常是按照行業的規范要求，不一定符合刑事司法機關的案件移送要求，導致相關證據材料的補充移送，降低銜接工作效率。

3、煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度存在問題的原因

3.1相關法律規范不完善

目前，除國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬于行政法規外，其他均屬于司法解釋或規章，其效力明顯過低。法律效力層級低直接導致適用范圍有限，行政法規、規章主要規范的對象是行政機關，而司法解釋主體和內容主要涉及司法機關工作內容，對于行政機關的約束力不強。因此，現有行政法規、司法解釋等在銜接制度適用上都比較有限。

3.2檢察機關檢察監督機制欠缺

我國檢察機關的檢察監督主要在刑事訴訟法范圍領域內對刑事案件進行檢察監督。如果行政執法機關未將案件移送公安等司法機關，案件未進入刑事訴訟視野，則檢察機關很難對行政機關的執法行為予以有效監督。

3.3信息銜接缺乏透明性

當前，煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關在信息銜接方面仍然沒有做到充分的公開透明。如雖確立了聯席會議機制，但該機制作用不明顯，又如信息共享需各部門內部層層報批，信息共享嚴重滯后，效果也大打折扣。

3.4移送工作制度存在缺陷

當前涉煙犯罪案件移送工作制度存在缺陷，主要表現為兩個方面。一是移送對口部門不統一，煙草專賣行政執法機關在查獲涉煙刑事案件時，對口移送的公安機關部門不明確，有的是治安部門，有的是經偵部門，還有的是技偵部門。二是移送案件案值標的計算不統一，有的以批發價計算，有的以零售價計算，還有的是以進貨價計算。除此之外，移送材料的標準與規范不統一、涉案物品的保管與處理、移送案件受理與不受理的后續監督等，都沒有建立起系統的案件移送工作機制。

4、完善煙草專賣行政執法與刑事司法銜接制度的路徑

4.1完善相關立法

現行行政執法與刑事司法銜接制度的規定，主要是國務院的行政法規和最高人民檢察院、最高人民法院等機關的司法解釋或規章，這些規定層級明顯過低。行政執法與刑事司法涉及行政與刑事兩個領域，如要完善二者之間的制度銜接，需要從立法的角度以“法律”的形式予以規范，由全國人大及其常委會出臺一部專門規范行政執法與刑事司法的“法律”，以法律的形式對行政執法與刑事司法銜接問題進行規范，提升立法層級。

4.2加強檢察機關的司法監督

4.2.1擴大檢察機關的監督范圍

檢察機關不僅應對公安機關進行檢察監督，也應對煙草、海關、工商、等行政職能部門納入監督檢察對象。實踐中可以考慮由檢察機關在上述行政執法職能部門設立檢察監督室，便于更好地行使檢察監督權，促進行政機關的公正執法。

4.2.2完善檢察機關的監督制度

一是完善立案監督制度。行政機關移送涉煙刑事犯罪案件，應向檢察機關通報備案，檢察機關對煙草專賣機關移送工作是否合法、是否符合案件移送程序進行檢察監督，同時也對公安機關作出的決定合法性進行檢察監督。二是完善 “提前介入”制度，由檢察機關提前參與到行政執法與案件辦理環節，改變檢察機關“事后介入”的滯后性。三是完善動態監督追蹤制度。對于檢察機關監督的案件，煙草專賣行政機關或公安機關應定期以書面方式向檢察機關通報，檢察機關安排專人負責，專案追蹤，積極行使檢察監督權。

4.3加強行政執法與刑事司法銜接的透明性

一是建立政法煙草聯席會議制度。定期或不定期召開聯席會議，進行信息通報與溝通，探討重大疑難問題，協調各部門之間工作關系。二是健全聯合辦案制度。建立煙草行政執法機關與司法機關聯合辦案制度，明確聯合辦案的主要機關，或確定一個聯合辦案的協調機構，不斷健全聯合辦案制度。三是建立信息共享平臺與信息溝通制度。建立由煙草專賣行政執法機關與公安機關、檢察機關共同組成的“行政執法與刑事司法信息共享平臺”，實行執法信息網絡共享與銜接，提高信息共享的及時性和準確度。

4.4完善涉煙犯罪案件移送工作制度

涉煙犯罪案件的移送工作涉及煙草專賣行政執法機關的移送、公安機關的受理，以及檢察機關的監督。

4.4.1完善煙草專賣行政執法機關的移送工作

一是明確案件移送標準，煙草專賣行政執法機關應與刑事司法機關對于案件移送標準達成統一認識，避免出現分歧。如對于卷煙案值的認定，是以批發價認定，還是以零售價認定。二是提高證據認定標準，對于涉煙犯罪案件煙草專賣行政執法機關應嚴格按照刑事司法的證據要求對證據進行收集提取。三是明確涉案物品的移送方式及移送材料，如涉案煙草專賣品是否一并移交以及材料清單。四是定期通報備案，煙草專賣行政執法機關向公安機關移送涉煙犯罪案件的同時，應向檢察機關通報備案，接受檢察院的司法監督。

4.4.2完善公安機關的接收立案工作

一是明確公安機關接受移送刑事案件的具體機關。具體確定市縣哪一級公安機關為接受涉煙犯罪案件的主要移送受理機關，以及具體負責案件偵查與辦理的部門。二是明確公安機關是否決定立案的標準。公安機關應該制定統一的標準，衡量煙草專賣行政專賣執法機關移送案件是否立案的決定。三是明確公安機關受理案件的程序。對于煙草專賣行政執法機關的移送案件，公安機關應當立即指定專人組成專案組專門負責，并在規定日期內作出批準移送或者不批準移送的決定，同時將簽字后的移送回執及時送交煙草專賣機關。四是接受檢察機關的立案監督，公安機關接受案件移送后，應及時告知將結果通報檢察機關。五是完善涉煙犯罪物品的處理方式，由于煙草制品對儲存條件具有嚴格的要求，不可能長時間保存，故對于較長追訴期的案件，應明確涉案煙草專賣品處理方式。

4.4.3完善煙草專賣行政執法機關與公安機關的移送銜接工作

一是明確煙草專賣行政執法機關與公安機關等刑事司法機關的對口部門，方便雙方及時對接溝通交流。二是設立政法煙草聯席會議機制，由煙草專賣行政執法機關與公安機關、檢察機關、法院等司法機關根據案件需要，定期、不定期召開聯席會議、專題會議，探討涉煙案件移送對接工作。

4.4.4完善煙草專賣執法人員的責任追究機制

煙草專賣執法人員在對涉煙案件進行調查、處理過程中違反相關法律、法規規定，對達到刑事立案標準的案件不移送的，依法應當追究過錯責任。比如責令作出書面檢查、通報批評、調離執法崗位、給予相應行政處分，對涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

結語

維護煙草專賣市場秩序穩定，有效懲治涉煙違法犯罪行為，需要煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關密切配合、相互協作。我們相信，在煙草專賣行政執法機關與刑事司法機關的共同努力下，一定能夠建立起立法層次高、適用范圍廣、法律監督到位、移送制度完善、銜接通暢透明的煙草專賣行政執法與刑事司法銜接機制。