煙草在線專稿　　引：放眼全球來看，對煙草及其制品進行管理與經營的模式中，我國是少數幾個實行煙草專賣制度的國家之一。煙草專賣執法是煙草專賣制度的重要組成部分。由于煙草專賣執法人員自身條件有限以及社會方面的影響，煙草專賣執法過程中存在著一定的法律風險，這些法律風險在目前是不能被根除的，它是一種可能性因素。所以，在不能對煙草專賣行政執法風險進行根除的情況下，對其防范就顯得尤為重要。

　　一、煙草專賣執法法律風險防控的必要性

　　（一）煙草專賣執法法律風險防控的內涵

　　從廣義上來講，風險是指一種不確定性，這種不確定性可能帶來損失；從狹義上來講，風險是指一種不確定性的損失。煙草專賣行政執法法律風險，是指煙草專賣管理部門及其工作人員在煙草專賣行政執法的過程中，因其自身的作為或者不作為等違法行為可能造成煙草專賣管理職能不能發揮作用的后果，或者煙草專賣行政執法人員在行使權力或者履行職責的活動中，因為故意或者過失給國家以及集體利益帶來損害或者侵害行政管理相對人的自身合法的權益，產生的相應法律后果，應當承擔賠償、行政、刑事等方面的責任的危險要素的整體。煙草專賣行政執法風險防控是指，對于煙草專賣管理部門及其工作人員在煙草專賣行政執法過程中已經產生的行政執法風險或者將要產生的行政執法風險進行事前的控制以及預防的一種行為。從一般意義上來看，風險防控是一種主動采取預防措施的行為，從而達到減少甚至消除風險的目的，以達到降低損失發生的概率以及損失的程度的結果。

　　（二）煙草專賣行政執法法律風險防控的必要性

　　近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制和法治建設的不斷健全完善，煙草行業的外部環境、內部環境都發生了很大的變化。煙草專賣行政執法法律風險防控顯得越來越重要。

　　1、全面推進依法治國的社會法治進程，要求加強煙草專賣行政執法法律風險防控。十八大以來，中央提出了“全面依法治國”、“國家治理能力現代化”對煙草專賣執法提出了新要求，煙草行業在全面貫徹落實十八大精神的基礎上順勢提出了“依法治煙，全面推進法治煙草建設”的新要求。隨著我國法治進程的不斷推進和依法治國理念的不斷深入，煙草行業對專賣行政執法工作的要求也將越來越高，而法治煙草建設中煙草專賣行政執法法律風險防控成為新常態下新要求。

　　2、煙草行業改革發展新階段新任務，要求加強煙草專賣行政執法法律風險防控。近年來，煙草行業改革不斷深化，在維護煙草專賣體制下堅持市場化改革取向的形勢下更要注意煙草專賣執法法律風險的防控。

　　3、社會環境發展變化的新情況，要求加強煙草專賣行政執法法律風險防控。現階段，我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。人們法律意識提升，懂得用法律來維護自己的權利，煙草專賣行政執法中提起行政復議和行政訴訟的情況逐年增加。

　　二、煙草專賣執法法律風險的表現及其原因分析

　　（一）煙草專賣執法風險的表現

　　1、規范性文件違法導致煙草專賣行政執法使用依據錯誤

　　規范性文件違法導致的煙草專賣行政執法風險具有長期性和廣泛性的特點。在這一環節的執法風險主要有兩個層次：第一層是指，規范性文件沒有經過合法性審查，和國家的法律法規抵觸，被上級機關或其他有權力的機關責令停止執行，或被當事人申請復議或提起訴訟。第二層是指，規范性文件雖以國家的法律法規為依據，但其作為抽象行政行為具有廣泛的、反復的適用性，因此在實踐中要制定可操作性的細化規定。

　　2、行政許可環節存在執法風險

　　行政許可環節的執法風險主要包括，相關執法人員不遵守法律在范圍、權限、程序或者條件方面的規定實施行政許可行為，或者是不遵守法律要求的公平公正原則；一些行政機關及其工作人員在實施行政許可的過程中，非法向申請人員提出一些有償服務等行為；執法人員在作出不予受理或者不予行政許可的書面決定之后，不向申請人說明相應的理由，也不告訴申請人有其他的救濟方式和途徑；沒有在法定期限內作出書面的行政許可決定或者是沒有告訴申請人延長許可期限的法定理由或者是沒有在法定期限內把行政許可證件頒發、送達給申請人；對于涉及申請人以外的人員重大利益的行政許可申請，沒有告訴申請人以及利害關系人具有聽證的權利，或者沒有在法定期限內組織相關人員進行聽證程序；執法人員采用冷、硬、頂、推、拖等態度來對待申請人；對申請人提交的相關材料不認真核實審查；不能及時的發現并且改正許可文書中的錯誤。

　　3、監督檢查環節存在執法風險

　　在監督檢查方面的執法風險主要包括，執法人員不出示執法證件就進行執法監督檢查，造成誤解；在執法監督檢查的過程中，一名執法人員執法；不能依法及時的作出監督檢查筆錄；在作出當場的簡易行政處罰規定的時候沒有填寫制式格式、沒有當場把編有號碼的行政處罰決定書交付給當事人，或者是在行政處罰決定書上沒有對當事人的違法行為、罰款數額、時間、地點、行政處罰依據、以及行政機關的名稱作出明確注釋，或者沒有執法人員的簽名或蓋章；詢問筆錄等監督檢查文書上的記錄不全面、存在錯誤或者沒有當事人的簽名等；存在法定事由應當回避的，執法人員沒有回避；檢查當事人的非經營性場。

　　4、行政處罰環節存在執法風險

　　行政處罰環節的執法風險主要有：在立案環節存在應當立案的不進行立案，不具備立案條件的違反規定立案或錯誤的認定違法主體；不能查出違法人員的所有的違法事實，造成證據不充分；沒有依照案情的情節輕重作出合理的行政處罰決定，或者沒有合議討論決定情節復雜的違法案件，或在法律適用方面錯誤；沒有認真聽取當事人的陳述意見，不能合理的履行行政處罰決定的事先告知義務或者告知不全，或者是手續不齊全；沒有遵守保密義務，自行說出行政相對人的商業秘密或者對當事人或其他人員泄露案件情況等；濫用自由裁量權；在對違法的當事人進行罰款等行政處罰的時候不使用法定的罰款單據，或者實施不合法的行政強制措施；違規處理罰沒的物品或者對罰沒的物品進行私分；對已經構成犯罪的案件不能及時的移送到司法機關；執法文書存在沒有蓋章、簽名或者日期錯誤等方面的制作錯誤。

　　5、舉報投訴受理環節存在執法風險

　　舉報投訴受理環節主要執法風險包括：沒有及時的對投訴作出調查處理；對不屬于本部門處理的案件，沒有及時的移送相關部門；經調查屬實的投訴行為，或者發現被投訴者存在其他違法行為的，沒有正當處理；沒有把調查處理的結果及時的告訴投訴人以及上級部門。

　　（二）我國煙草專賣行政執法風險存在的原因

　　1、權大于法的人治思想嚴重

　　執法人員的法律觀念不強，存在權力思維慣性，缺少法制思維，造成執法違法現象的多發，形成執法風險。

　　2、制度失范導致煙草專賣行政執法體制機制不完善，運行不規范

　　在我國行政執法體制方面存在著諸多問題，主要包括執法機構的設置、行政權限的劃分以及執法隊伍的建設和組織管理制度。

　　3、執法人員素質不高，“角色錯位”現象多發

　　行政執法部門依法行政能力的高低在很大程度上受到其行政執法人員綜合素質的影響，行政執法人員的職業素質直接決定著行政機關的執法質量和效率。行政執法人員素質不高的主要表現包括以下幾點：第一，執法人員的法律意識不強，使其作出失范的行政執法行為。第二，執法人員的職業素養不高。在實際工作中，大量不合理的執法案件的產生，主要是因為執法人員沒有較高的職業素養，這就會在很大程度上導致執法的失范。第三，存在較強的特權思想。特權思想的存在說明執法人員對自己的定位不準確，這就很容易導致執法人員不把工作放在首位，不把人民的利益放在首位，在執法過程中出現思想偏差。

　　4、行政權力尋租，執法舞私事件不斷發生

　　中國煙草行業實行統一管理、壟斷經營的管理體制。國家煙草專賣局、中國煙草總公司對全國煙草行業人、財、物、產、供、銷、內、外、貿進行集中統一管理。在我國對煙草制品實行專賣的情況下，國家賦予煙草執法人員相應的公權力。并且煙草作為一種特殊的商品，是一種高消耗品，市場價值和利潤很高，在利益的驅使下，尤其是在缺乏完善的監督體系的情況下，很容易導致腐敗。另外，為了高額利潤，煙草專賣執法人員賣假煙、賣罰沒煙現象多發。

　　5、行政自由裁量權的異化

　　在煙草專賣行政執法過程中，由于煙草專賣制度的特殊性，行政自由裁量權的異化現象尤其嚴重。煙草專賣制度給予了煙草行業和其他行業完全不同的管理體制。這種管理體制具有行業管理職能，也具有資產經營的職能。我國目前煙草專賣局作為煙草專賣行政執法部門和作為煙草專營機構的煙草公司是兩塊牌子，一個機構。各級煙草專賣局在對煙草公司進行行政處罰的時候會觸及自身利益，會出現大事化小，小事化了的情況。自己管理和監督自己，煙草專賣部門特殊的性質和地位預示著特殊的隱患，在這種情況下，煙草行業最容易發生自由裁量權的濫用等行為，不容易做到行政執法要求的行政公正。

　　三、煙草專賣執法法律風險防控的對策

　　通過對我國煙草專賣行政執法風險的表現及成