煙草在線專稿　　2012年國家局提出了圍繞“卷煙上水平”基本方針和戰略任務，以培育品牌為重點，重基礎、調結構、嚴管理、促規范、強素質的工作要求，專賣管理工作面對新要求、新課題，需要適時調整工作步調，緊緊圍繞“1+5”目標任務開展市場監管工作，多層面、多角度的加強管理，為“卷煙上水平”做好保駕護航。本文就對新時期市場監管體系的構建做一淺析。

　　煙草專賣制度自1984年正式確立以來到今天已經經歷了28年，在這28年中煙草專賣制度為維護國家利益，增加財政收入做出了突出的貢獻；為維護消費者的利益，打假破網、追根溯源，保持了卷煙市場的穩定健康發展。但是煙草專賣制度在進入21世紀以后卻面臨著四大挑戰，一是煙草控制；二是完善體制；三是構建和諧；四是國際競爭，面對這種錯綜復雜的局面，國家局提出了“卷煙上水平”的基本方針和戰略任務，并以“1+5”作為行業加快轉變方式的目標要求，是促進煙草產業結構調整的關鍵所在，也是提高行業經濟運行質量和效益的必然選擇。面對新一輪行業改革發展，專賣管理該如何充分發揮職能，更好的保障和服務于“卷煙上水平”這一中心任務，筆者根據實際工作及專賣工作要求，建立起市場監管體系模型，借此模型淺析在新的歷史條件和新的社會背景下，市場監管如何更好的發揮其職能作用，保持卷煙市場的穩定和快速發展。

　　多種監管模式并舉，夯實市場監管基礎

　　隨著市場經濟向縱深發展，行業面對的問題更加多元化、更加復雜化，如何能在復雜的環境中，理清思路找準關鍵問題節點，采取有效措施就顯得尤為重要。

　　（一）市場監管以信息化為導向。市場監管作為專賣制度的外在表現形式，往往是以零售戶為構成單位，按照片區、線路，采取定期、不定期實地檢查的形式，通過檢查發現違法行為進而采取行政處罰的措施，規范零售戶經營行為的活動。多年市場監管模式一直秉承這一思路，對于市場監管多采用的是“地毯式”的檢查模式，缺乏針對性管理。這就造成了很多時候專賣管理投入了大量的人力、物力，產出率卻很低，出現了“事倍功半”的局面。筆者認為，目前這種粗放型的管理模式已經和市場發展變化情況發生了錯位、不對稱的現象，一方面卷煙零售戶經營“假、私、非”的行為更加隱蔽，出現了“賣熟不買生”、“卷煙不在經營場所存放”及“一次性買賣”等多種情況；另一方面市場監管仍停留在經營場所的常規檢查上，對于銷量、品牌、結構的把握上沒有深層次的利用，盡管專賣人員每天都在上市場，但是對于市場整體和個體把控上沒有深入進去。鑒于此種情況，一是建立完整專賣銷售數據庫，根據每天、每周、每月的轄區、個體的實際銷量、結構進行同比、環比，對于銷售異常情況及時予以預警，由專賣人員及時采取必要措施進行管理；二是建立卷煙碼段數據應用模塊，及時將查獲的非法流入卷煙輸入應用模塊，實現全市、全省的信息共享，隨時掌握非法流入、流出的動向；三是建立違法人員及無證戶信息庫。將轄區內的案件信息、無證戶信息及時錄入全市、全省數據信息庫，實現案件信息的跨區域共享，便于將案件信息線索進行串聯或并案處理，實現擴大案件成果和涉煙刑事案件的追刑力度。通過信息化為引導，結合有針對性的常規檢查，進一步實現市場監管的精確化管理。

　　（二）以許可證管理為基礎。許可證管理作為市場監管的主要內容，一直以來重視不夠，市場中存在的隨意搬遷、轉讓等行為時有發生，對于此類行為專賣人員往往是不反饋、怕麻煩或是證據難而收集予以默認。筆者認為，許可證管理是專賣制度的外在表現形式，它關乎專賣法律法規的嚴肅性和權威性，要認真予以對待。一是建立完整的零售戶電子檔案，保證數據的真實性和完整性；二是嚴格按照許可證管理的相關規定，嚴肅許可證管理，杜絕管理中的隨意性；三是規定年檢制度，對每年市場檢查情況、市場反饋情況進行匯總后開展年檢工作，通過年檢工作實現許可證的“準入和退出”機制，保證一些有經營潛力的零售客戶能夠進入零售環節，使一些不符合經營條件的零售戶逐步退出，優化市場資源和卷煙資源的配置，促進卷煙市場的整體競爭能力。

　　（三）以多層次監管為抓手。隨著專賣打假工作“由部門打假向社會打假”的轉變，社會市場監管模式如“雨后春筍般”發展和壯大起來，自管自律小組、社區化模式等已經逐步成熟并顯現作用。在今后的發展過程中，一是要做精、做細管理框架的搭建和內容的充實，切實讓這些組織發揮作用；二是擴大監管范圍，通過有效的宣傳使“12313”舉報電話深入人心，切實發揮打假舉報電話的實際作用；三是加強與社會力量的銜接，通過汽車站、火車站、貨運場的有效聯系，全面掌握轄區內卷煙的整體情況。四是根據轄區實際情況，有針對性的開展集中檢查、聯查聯動，始終保持對卷煙市場的控制壓力，有效遏制各類卷煙違法違規經營行為。

　　（四）以專賣內部監管為手段。持續抓好專賣人員專賣內部監管職責的延伸，將隊（片區）內部專管職責責任到人，逐步形成“人人心頭有規范、人人肩頭有擔子”的規范格局。一是對于目前卷煙銷售的重點環節、重點流程全面的梳理，嵌入內部專賣管理的監管的關鍵點，形成標準化、流程化的作業文件。二是建立完整的專賣人員信息化模塊，便于隊（片區）人員內管工作便捷處理。三是將業態劃分、定點取貨、促銷品發放、銷售異常核實、商定量變化、銷售大戶、高檔卷煙銷售等項目職責進一步下放，由專管員進行重點和專項核實，提高專賣內管部門整體的工作效率和工作質量。

　　動態服務管理，強化市場監管要求

　　在市場管理的基礎上，根據目前市場環境的變化，實施調整專賣管的方式方法，打牢和諧發展的社會基礎。

　　（一）動態管理為調節。隨著煙草行業的不斷發展，動態管理一直以來備受關注，但是如何做好動態管理，如何更好的開展動態管理卻沒有一個切實可行的管理辦法。筆者認為要解決這一問題，首先，要明確解決什么問題。其次，要制定相應的標準。第三，要將違法行為與供貨量有效銜接。第四，要形成完整的工作流程。第五，要建立完善信息化，減少人為作用或不予執行的情況。如要增加持證零售戶的違法成本，那就要明確違法行為發生后先予以暫停后減少商定供貨量；如監管的側重點在于執行“許可證的準入和退出機制”就要做好情況匯總和年檢工作等。

　　（二）以柔性執法為方式。自去年以來，國家局提出了柔性執法的理念，目的就是為了將“教育與處罰”有效的銜接起來，對于初次違法行為和從輕、減輕行為的，本著以人為主和教育為主的原則進行處理，為構建和諧社會打牢煙草行業基礎。筆者認為，“柔性執法”是社會法制社會發展的必然趨勢，在這個過程中，市場監管要重點做好以下幾個方面的工作：一是按照“柔性執法”的工作要求，適當調整自由裁量權的應用尺度，在“柔性執法”和自由裁量權之間找到一個平衡點；二是完善各項法律文書、表格的制作，突出合理合法性和規范性；三是按照本地區實際情況，明確規定適用的數量、范圍、品牌、次數等，防止自由裁量權的濫用。

　　（三）以專賣服務管理為要求。近年來，企業文化、服務品牌、行業行為的持續、深入的開展，對于專賣管理工作也提出了越來越高的工作要求。一是行為規范、文明執法。市場監管作為煙草行業的職責之一代表了煙草的外在社會形象，有著明確指向，這就要求專賣人員一定要注意執法行為的文明與規范。二是充分應用便捷、快速的政務大廳模式，做好社會人群舉報、投訴、咨詢的服務工作。三是采用多種模式，做好法律法規和真假卷煙識別的服務工作。應當結合實際，開展形式多樣的“法律法規六進”工作、承諾書、真假煙展示牌、“12313”卡片發放等。

　　全面加強督查，強化市場監管保障機制

　　為了有效監管市場，保證卷煙市場穩定、有序、持續、健康發展，必要的評估和督察措施必不可少。

　　（一）以市場評估為目標。通過大量的市場監管措施以后，要通過科學、有效的手段對轄區市場整體情況進行評估，檢驗檢測監管的實際效果，有針對性的予以改進。一是設置完整的評估體系，此項工作的開展，重點在于違法行為數量、柔性執法（文明執法）的實際運用、監管盲點（誤區）及深層次市場問題。二是由地市級局專門成立評估小組或委派第三方進行系統全面的市場評估，通過評估發現存在的現象和問題，及時進行梳理、匯總與反饋。三是地市級局、縣級局根據評估結果，詳細分析問題成因、表現形式、薄弱環節，制訂詳細的改進措施，提高市場監管的成效。

　　（二）以督察考評為保障。以定期、不定期檢查為方式，開展形式多樣的督察考評工作，以考評促工作、以督察促質量。一是采用較為先進的人員監控系統應用到日常市場檢查工作中，確保專賣一線人員按照既定目標開展日常市場檢查工作，無脫崗行為的發生。二是每月集中專人對市場進行抽查，檢查專管員人員工作效果，對無證經營、非法流入卷煙、假冒卷煙進行查處，并將檢查情況納入績效考核中，督促專賣人員按要求、按頻次開展市場檢查工作。

　　合理設置指標，強化市場監管目標實現

　　市場監管作為專賣管理工作內容之一，由于其復雜性、動態性等多種因素的影響，造成專賣管理工作投入了大量的人力、物力、財力后收效甚微，無法達到其預期效果。對于地市局、縣級局看到此類情況一方面認為卷煙市場已經比較穩定，逐步縮減了投入；另一方面全面考慮投入與產出后，削減專賣隊伍和人員。筆者認為，隨著2006年行業內部規范的全面落實，從市場表象來看違法行為有所減少，但是從深層次來看，違法行為減少的幅度并不是很大，主要原因有三點，一是制假售假產業化鏈條