煙草在線專稿　　煙草行政執法行為如果不能夠及時、合法、規范，就容易產生執法的風險。執法風險的存在會損害到煙草行業的社會形象以及煙草執法的權威，會加大煙草行政執法的成本，也就是行政執法中的風險成本。法制員作為一線執法主體的監督指導人員，應當如何才能降低煙草行政執法的風險成本呢？下面，筆者將從幾個方面加以闡述。

　　一、煙草專賣執法風險的定義和分類

　　（一）、煙草專賣執法風險的定義

　　煙草執法風險主要是指煙草專賣執法人員在行使專賣執法權過程中潛在的、因為執法主體的作為和不作為可能使煙草專賣管理職能失效，或在行使權利或履行職責的過程中，因故意或過失，侵犯了國家或煙草專賣管理相對人的合法權益，從而引發法律后果，需要承擔法律責任或行政、民事責任的各種危險因素的集合。

　　（二）煙草專賣行政執法風險的分類

　　煙草專賣行政執法中風險的種類由于發生的原因、規避的方法不同，筆者認為應當大致分為兩類。

　　1、內部風險類

　　內部風險主要是煙草專賣內部管理存在的風險，它主要是由于國家政策、社會經濟變動所造成的損失或者損害風險。從某個角度來說，內部風險具有不可規避性，因為它是在遵循事物發展的客觀規律的基礎上自身存在的。就煙草行政執法而言，內部風險就要求我們必須按照事物發展的客觀規律辦事，按照程序規范執法的流程，要達到案實相符、獎懲相適的原則。細分下來，內部風險還可以分為：刑事責任風險以及行政責任賠償風險。這兩種風險主要是基于煙草行政執法主體在執法過程中，因自身法制意識淡薄，故意或者是過失觸犯了刑法以及行政相關的法律，由此應當承擔的一種責任風險。

　　2、外部風險

　　外部風險主要是來自煙草管理以外的風險。這種風險屬于一種動態的風險，由于外部環境瞬息萬變，煙草行業也在專賣體制的庇護下飽受爭議，特別是我國加入世界衛生組織之后受到的控煙框架協議的約束，我國的煙草行業發展遇到來自外部力量的阻撓。這種來自外部的過度關注，雖然說從一定的程度上有利于煙草行政執法的規范性監督，但是從另一方面來講，暴力抗拒執法、不正常關注煙草執法等行為很容易煽動廣大群眾對煙草行業的負面情緒，直接影響著煙草的社會形象。不僅如此，這種外風險也會對煙草行政執法部門執法的主動性和積極性造成一定的打擊。

　　二、煙草專賣行政執法風險的形成因素分析

　　有職就有權，有權就有風險，從某些程度上來講，風險的存在有一定的必然性。縱所周知，煙草行業實行的是壟斷的專賣機制，這種“自己賣煙自己管”的監管模式比較容易產生玩忽職守、濫用職權的管理風險，這個時候就要求我們站在一個全局的角度，正確的看待煙草專賣的權利和責任。要了解專賣權利與責任的基礎上充分的認識專賣執法風險，這樣才能更加有利于對風險的防控和排查。

　　（一）煙草專賣體制政企合一，自營自管，容易增加違法執法的可能性。基于煙草的危害性和成癮性的特點，卷煙消費者對于卷煙消費是一種硬性需求，這就決定了國家對其采取“寓禁于征”的政策，運用行政手段對其產量、銷量、價格等加以控制，即實行煙草專賣制度。實行煙草專賣制度的實質是一方面控制吸煙人群數量，減少卷煙危害；另一方面為國家提供稅收，支持國家經濟建設。煙草行業的營銷管理職能和監督管理職能都由煙草行業自己去執行，這就導致了在實際的經營管理過程當中，煙草行業容易產生執法不公、為政不廉的現象，甚至出現損害國家利益和消費者利益的現象。

　　（二）控煙框架生效后，社會抵制煙草產業的呼聲日益高漲。在這種情況下，社會大眾對煙草行業抵抗心里，會造成社會大眾對煙草專賣體制的一個曲解，增加了煙草的執法成本。除此之外，加上對于煙草專賣體制以及法律法規的宣傳不到位，導致了部分群眾對專賣體制的盲目認識，增加了煙草行政執法的成本。

　　（三）執法人員的執法素質以及執法能力有限，對煙草專賣案件的辦理缺乏正確處理性。在日常市場檢查中，專賣執法人員自受自身文化水平的高低的影響，往往會產生一些沒有嚴格按照程序執法的現象，這樣就會導致在辦案的過程中容易加大執法的風險。

　　（四）內部專賣管理監督機制不夠完善。當前，一些內部專賣監督管理監督管理機制沒能及時跟進煙草行業發展的需求，存在一定的滯后性和盲目性，這樣就減少了對煙草行政執法監督以及責任追究的約束，加大執法風險的產生。

　　三、煙草專賣行政執法風險管理成本的定義和分類

　　風險成本是指由于風險的存在和風險事故發生后人們所必須支出的費用和預期經濟利益的減少。而煙草行業的行政執法風險成本主要是指由專賣執法風險所導致的行政賠償、行政復議或者是行政訴訟應當承擔的責任當中，由于自身的過錯所必須支付的費用。煙草行政執法的風險成本根據成因以及性質可以分為三類：

　　第一，風險損失的實際成本。在煙草行政執法中，風險損失的實際成本由風險造成的直接損失成本和間接損失成本共同構成。

　　第二，風險損失的無形成本。在煙草行政執法中，風險損失的無形成本是指風險對社會經濟福利、社會生產率、社會資源配置以及社會再生產等諸方面的破壞后果。

　　第三，預防或控制風險損失的成本。在煙草行政執法中，為預防和控制風險損失，必須采取各種措施而支付的費用。具體包括資本支出和折舊費、安全人員費（含薪金、津貼、服裝費等）、訓練計劃費用、施教費以及增加的機會成本。

　　四、煙草專賣行政執法風險的法律責任表現形式

　　專賣執法風險的法律責任表現形式：

　　（一）、行政賠償。《行政訴訟法》第六十八條規定：行政機關或行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或者該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的行政機關工作人員承擔部分或者全部賠償費用。《行政處罰法》第五十九條規定：行政機關使用或者損毀扣押的財物，對當事人造成損失的，應當依法予以賠償；第六十條規定：行政機關實行檢查措施或者執行措施，給公民人身或者財產造成損害、給法人或者其他組織造成損失的，應當依法予以賠償。《行政許可法》第七十六條規定：行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規定給予賠償。　

　　（二）、行政復議或行政訴訟敗訴。行政機關的具體行政行為出現《行政復議法》第二十八條第一款第（二）、（三）、（四）項及第二款情形的，該具體行政行為無效，應在一定期限內履行或者重新作出或者撤銷。行政機關的具體行政行為出現《行政訴訟法》第五十四條第（二）、（四）項情形的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，變更或者重新作出具體行政行為。　

　　（三）、刑事責任。《煙草專賣法》第四十二條規定：人民法院和處理違法案件的有關部門的工作人員私分沒收的煙草制品，依照關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定第一條、第二條的規定追究刑事責任。人民法院和處理違法案件的有關部門的工作人員購買沒收的煙草制品的，責令退還，可以給予行政處分。第四十三條規定：煙草專賣行政主管部門和煙草公司的工作人員濫用職權、徇私舞弊或者玩忽職守的，給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。　

　　五、法制員的職責權限以及作用

　　法制員作為煙草行業基層單位的法制指導監督人員，主要負責的是縣局的執法主體、執法對象、執法內容的監督管理。法制員在思想上必須對行業依法行政的必要性要有充分的認識，要清楚執法風險、執法成本以及執法責任之間的邏輯關系。在思想上要不斷充實自身法律知識，從行動中以身作則，開展好法制工作，為基層的專賣行政執法工作提供法律咨詢以及法制意見。除此之外還要開展好基層執法的各項工作，讓各項工作都在合理性和合法性的前提下開展，降低煙草行政執法的風險性，減少煙草行業基層單位依法行政的維護成本。筆者認為應當主要做到以下幾點：　

　　（一）加強專賣隊伍的法制建設，營造合法高效的工作氛圍。

　　法治的核心是以事實為依據，以法律為準繩來進行管理.目前煙草行業的行政執法人員的素質受自身知識構成的影響而顯得良莠不齊。一些執法人員由于文化水平相對較低，在工作中容易受自身感性的影響，觀念陳舊，不能適應煙草行業發展的需求。因此，提高行政執法隊伍建設是重中之重。筆者認為，首先要提高執法隊伍的政治素養。執法人員只有堅持正確的立場，保持高度的正式敏感性，才能夠端正自身的執法觀念，時刻以正確的人生觀和價值觀來要求自己，真正做到依法行政。其次是要不斷的加強執法人員的理論學習。知識來源于實踐又反作用于實踐，要鼓勵每一位員工積極參加各種培訓學習，不斷的提高自身的理論功底，為依法行政、合理行政奠定基礎。同事也要加強員工之間的溝通和交流，創造良好的學習環境，讓員工之間形成教學相長的學習風氣。最后是要提升隊伍建設培訓的方式和方法。法制員肩負基層執法的培訓指導，所以應當在提高自身法律素質的基礎上，結合基層的行政執法的實質，以口頭傳授、實地演練、會議學習等模式相結合，言傳身教，讓執法隊伍從多層面對相關知識進行吸收理解，進而作用到依法行政的作為上。

　　（二）以宣傳教育為契機，在轄區范圍內營造良好的法制工作氛圍。

　　依法行政的前提標準是對相關的法律法規有所了解，而且能夠熟悉掌握。如何加大執法環境的法制意識？這就要借助“3?15”消費者權益保護日、“6?29”煙草專賣法公布紀念日、“12&#