煙草在線專稿　　煙草行政執(zhí)法行為如果不能夠及時、合法、規(guī)范，就容易產(chǎn)生執(zhí)法的風(fēng)險。執(zhí)法風(fēng)險的存在會損害到煙草行業(yè)的社會形象以及煙草執(zhí)法的權(quán)威，會加大煙草行政執(zhí)法的成本，也就是行政執(zhí)法中的風(fēng)險成本。法制員作為一線執(zhí)法主體的監(jiān)督指導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)如何才能降低煙草行政執(zhí)法的風(fēng)險成本呢？下面，筆者將從幾個方面加以闡述。

　　一、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險的定義和分類

　　（一）、煙草專賣執(zhí)法風(fēng)險的定義

　　煙草執(zhí)法風(fēng)險主要是指煙草專賣執(zhí)法人員在行使專賣執(zhí)法權(quán)過程中潛在的、因為執(zhí)法主體的作為和不作為可能使煙草專賣管理職能失效，或在行使權(quán)利或履行職責(zé)的過程中，因故意或過失，侵犯了國家或煙草專賣管理相對人的合法權(quán)益，從而引發(fā)法律后果，需要承擔(dān)法律責(zé)任或行政、民事責(zé)任的各種危險因素的集合。

　　（二）煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險的分類

　　煙草專賣行政執(zhí)法中風(fēng)險的種類由于發(fā)生的原因、規(guī)避的方法不同，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)大致分為兩類。

　　1、內(nèi)部風(fēng)險類

　　內(nèi)部風(fēng)險主要是煙草專賣內(nèi)部管理存在的風(fēng)險，它主要是由于國家政策、社會經(jīng)濟(jì)變動所造成的損失或者損害風(fēng)險。從某個角度來說，內(nèi)部風(fēng)險具有不可規(guī)避性，因為它是在遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上自身存在的。就煙草行政執(zhí)法而言，內(nèi)部風(fēng)險就要求我們必須按照事物發(fā)展的客觀規(guī)律辦事，按照程序規(guī)范執(zhí)法的流程，要達(dá)到案實相符、獎懲相適的原則。細(xì)分下來，內(nèi)部風(fēng)險還可以分為：刑事責(zé)任風(fēng)險以及行政責(zé)任賠償風(fēng)險。這兩種風(fēng)險主要是基于煙草行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，因自身法制意識淡薄，故意或者是過失觸犯了刑法以及行政相關(guān)的法律，由此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種責(zé)任風(fēng)險。

　　2、外部風(fēng)險

　　外部風(fēng)險主要是來自煙草管理以外的風(fēng)險。這種風(fēng)險屬于一種動態(tài)的風(fēng)險，由于外部環(huán)境瞬息萬變，煙草行業(yè)也在專賣體制的庇護(hù)下飽受爭議，特別是我國加入世界衛(wèi)生組織之后受到的控?zé)熆蚣軈f(xié)議的約束，我國的煙草行業(yè)發(fā)展遇到來自外部力量的阻撓。這種來自外部的過度關(guān)注，雖然說從一定的程度上有利于煙草行政執(zhí)法的規(guī)范性監(jiān)督，但是從另一方面來講，暴力抗拒執(zhí)法、不正常關(guān)注煙草執(zhí)法等行為很容易煽動廣大群眾對煙草行業(yè)的負(fù)面情緒，直接影響著煙草的社會形象。不僅如此，這種外風(fēng)險也會對煙草行政執(zhí)法部門執(zhí)法的主動性和積極性造成一定的打擊。

　　二、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險的形成因素分析

　　有職就有權(quán)，有權(quán)就有風(fēng)險，從某些程度上來講，風(fēng)險的存在有一定的必然性。縱所周知，煙草行業(yè)實行的是壟斷的專賣機(jī)制，這種“自己賣煙自己管”的監(jiān)管模式比較容易產(chǎn)生玩忽職守、濫用職權(quán)的管理風(fēng)險，這個時候就要求我們站在一個全局的角度，正確的看待煙草專賣的權(quán)利和責(zé)任。要了解專賣權(quán)利與責(zé)任的基礎(chǔ)上充分的認(rèn)識專賣執(zhí)法風(fēng)險，這樣才能更加有利于對風(fēng)險的防控和排查。

　　（一）煙草專賣體制政企合一，自營自管，容易增加違法執(zhí)法的可能性。基于煙草的危害性和成癮性的特點，卷煙消費者對于卷煙消費是一種硬性需求，這就決定了國家對其采取“寓禁于征”的政策，運用行政手段對其產(chǎn)量、銷量、價格等加以控制，即實行煙草專賣制度。實行煙草專賣制度的實質(zhì)是一方面控制吸煙人群數(shù)量，減少卷煙危害；另一方面為國家提供稅收，支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。煙草行業(yè)的營銷管理職能和監(jiān)督管理職能都由煙草行業(yè)自己去執(zhí)行，這就導(dǎo)致了在實際的經(jīng)營管理過程當(dāng)中，煙草行業(yè)容易產(chǎn)生執(zhí)法不公、為政不廉的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)損害國家利益和消費者利益的現(xiàn)象。

　　（二）控?zé)熆蚣苌Ш?#xff0c;社會抵制煙草產(chǎn)業(yè)的呼聲日益高漲。在這種情況下，社會大眾對煙草行業(yè)抵抗心里，會造成社會大眾對煙草專賣體制的一個曲解，增加了煙草的執(zhí)法成本。除此之外，加上對于煙草專賣體制以及法律法規(guī)的宣傳不到位，導(dǎo)致了部分群眾對專賣體制的盲目認(rèn)識，增加了煙草行政執(zhí)法的成本。

　　（三）執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)以及執(zhí)法能力有限，對煙草專賣案件的辦理缺乏正確處理性。在日常市場檢查中，專賣執(zhí)法人員自受自身文化水平的高低的影響，往往會產(chǎn)生一些沒有嚴(yán)格按照程序執(zhí)法的現(xiàn)象，這樣就會導(dǎo)致在辦案的過程中容易加大執(zhí)法的風(fēng)險。

　　（四）內(nèi)部專賣管理監(jiān)督機(jī)制不夠完善。當(dāng)前，一些內(nèi)部專賣監(jiān)督管理監(jiān)督管理機(jī)制沒能及時跟進(jìn)煙草行業(yè)發(fā)展的需求，存在一定的滯后性和盲目性，這樣就減少了對煙草行政執(zhí)法監(jiān)督以及責(zé)任追究的約束，加大執(zhí)法風(fēng)險的產(chǎn)生。

　　三、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險管理成本的定義和分類

　　風(fēng)險成本是指由于風(fēng)險的存在和風(fēng)險事故發(fā)生后人們所必須支出的費用和預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的減少。而煙草行業(yè)的行政執(zhí)法風(fēng)險成本主要是指由專賣執(zhí)法風(fēng)險所導(dǎo)致的行政賠償、行政復(fù)議或者是行政訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任當(dāng)中，由于自身的過錯所必須支付的費用。煙草行政執(zhí)法的風(fēng)險成本根據(jù)成因以及性質(zhì)可以分為三類：

　　第一，風(fēng)險損失的實際成本。在煙草行政執(zhí)法中，風(fēng)險損失的實際成本由風(fēng)險造成的直接損失成本和間接損失成本共同構(gòu)成。

　　第二，風(fēng)險損失的無形成本。在煙草行政執(zhí)法中，風(fēng)險損失的無形成本是指風(fēng)險對社會經(jīng)濟(jì)福利、社會生產(chǎn)率、社會資源配置以及社會再生產(chǎn)等諸方面的破壞后果。

　　第三，預(yù)防或控制風(fēng)險損失的成本。在煙草行政執(zhí)法中，為預(yù)防和控制風(fēng)險損失，必須采取各種措施而支付的費用。具體包括資本支出和折舊費、安全人員費（含薪金、津貼、服裝費等）、訓(xùn)練計劃費用、施教費以及增加的機(jī)會成本。

　　四、煙草專賣行政執(zhí)法風(fēng)險的法律責(zé)任表現(xiàn)形式

　　專賣執(zhí)法風(fēng)險的法律責(zé)任表現(xiàn)形式：

　　（一）、行政賠償。《行政訴訟法》第六十八條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用。《行政處罰法》第五十九條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)使用或者損毀扣押的財物，對當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償；第六十條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實行檢查措施或者執(zhí)行措施，給公民人身或者財產(chǎn)造成損害、給法人或者其他組織造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。《行政許可法》第七十六條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)違法實施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。　

　　（二）、行政復(fù)議或行政訴訟敗訴。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為出現(xiàn)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（二）、（三）、（四）項及第二款情形的，該具體行政行為無效，應(yīng)在一定期限內(nèi)履行或者重新作出或者撤銷。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為出現(xiàn)《行政訴訟法》第五十四條第（二）、（四）項情形的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，變更或者重新作出具體行政行為。　

　　（三）、刑事責(zé)任。《煙草專賣法》第四十二條規(guī)定：人民法院和處理違法案件的有關(guān)部門的工作人員私分沒收的煙草制品，依照關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定第一條、第二條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。人民法院和處理違法案件的有關(guān)部門的工作人員購買沒收的煙草制品的，責(zé)令退還，可以給予行政處分。第四十三條規(guī)定：煙草專賣行政主管部門和煙草公司的工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊或者玩忽職守的，給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。　

　　五、法制員的職責(zé)權(quán)限以及作用

　　法制員作為煙草行業(yè)基層單位的法制指導(dǎo)監(jiān)督人員，主要負(fù)責(zé)的是縣局的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法內(nèi)容的監(jiān)督管理。法制員在思想上必須對行業(yè)依法行政的必要性要有充分的認(rèn)識，要清楚執(zhí)法風(fēng)險、執(zhí)法成本以及執(zhí)法責(zé)任之間的邏輯關(guān)系。在思想上要不斷充實自身法律知識，從行動中以身作則，開展好法制工作，為基層的專賣行政執(zhí)法工作提供法律咨詢以及法制意見。除此之外還要開展好基層執(zhí)法的各項工作，讓各項工作都在合理性和合法性的前提下開展，降低煙草行政執(zhí)法的風(fēng)險性，減少煙草行業(yè)基層單位依法行政的維護(hù)成本。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要做到以下幾點：　

　　（一）加強(qiáng)專賣隊伍的法制建設(shè)，營造合法高效的工作氛圍。

　　法治的核心是以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩來進(jìn)行管理.目前煙草行業(yè)的行政執(zhí)法人員的素質(zhì)受自身知識構(gòu)成的影響而顯得良莠不齊。一些執(zhí)法人員由于文化水平相對較低，在工作中容易受自身感性的影響，觀念陳舊，不能適應(yīng)煙草行業(yè)發(fā)展的需求。因此，提高行政執(zhí)法隊伍建設(shè)是重中之重。筆者認(rèn)為，首先要提高執(zhí)法隊伍的政治素養(yǎng)。執(zhí)法人員只有堅持正確的立場，保持高度的正式敏感性，才能夠端正自身的執(zhí)法觀念，時刻以正確的人生觀和價值觀來要求自己，真正做到依法行政。其次是要不斷的加強(qiáng)執(zhí)法人員的理論學(xué)習(xí)。知識來源于實踐又反作用于實踐，要鼓勵每一位員工積極參加各種培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷的提高自身的理論功底，為依法行政、合理行政奠定基礎(chǔ)。同事也要加強(qiáng)員工之間的溝通和交流，創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，讓員工之間形成教學(xué)相長的學(xué)習(xí)風(fēng)氣。最后是要提升隊伍建設(shè)培訓(xùn)的方式和方法。法制員肩負(fù)基層執(zhí)法的培訓(xùn)指導(dǎo)，所以應(yīng)當(dāng)在提高自身法律素質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層的行政執(zhí)法的實質(zhì)，以口頭傳授、實地演練、會議學(xué)習(xí)等模式相結(jié)合，言傳身教，讓執(zhí)法隊伍從多層面對相關(guān)知識進(jìn)行吸收理解，進(jìn)而作用到依法行政的作為上。

　　（二）以宣傳教育為契機(jī)，在轄區(qū)范圍內(nèi)營造良好的法制工作氛圍。

　　依法行政的前提標(biāo)準(zhǔn)是對相關(guān)的法律法規(guī)有所了解，而且能夠熟悉掌握。如何加大執(zhí)法環(huán)境的法制意識？這就要借助“3?15”消費者權(quán)益保護(hù)日、“6?29”煙草專賣法公布紀(jì)念日、“12&#