周學熙（1866～1947），其父周馥是晚清洋務運動的重要代表人物。周學熙在其父的影響下，積極仿效資本主義工業化之路，曾任清末天津道、長蘆鹽運使，并積極參與官辦企業，先后被委任為開平礦務局總辦、北洋銀元局總辦等。

　　1915年3月，周學熙第二次擔任北洋政府財政總長兼鹽務署督辦時，為保證國庫財政充裕，改變當時稅制混亂、稅種繁多、地方官隨意截留稅款等財政紊亂的局面，提出了一系列財政建設措施。其中，煙酒公賣制度就是其提出的重要措施之一，主要內容有如下3個方面。

　　實行國地分稅制，建立公賣體系。1912年，周學熙第一次擔任北洋政府財政總長時就提出過實行國地分稅制，但被北洋政府否決。這次，他進一步看到稅務建設方面存在的諸多弊端，再次提出實行國地分稅制并最終得到認可。同時，依據當時經濟的發展另辟5種新稅源，即印花稅、煙酒牌照稅、煙酒稅（附加稅）、驗契稅和契稅（附加稅）。1915年5月，北洋政府頒布《煙酒公賣局暫行章程》及《煙酒公賣棧暫行章程》，飭令各省設公賣局，并根據煙酒產銷情況下設分局，分局又下設分棧，酌情分撥經費，招商承辦。商戶要交納一定押金，持有執照。煙酒的銷售價格由公賣局統一核算，計算出成本、利潤和稅金，再酌量加收10％～50％，定為公賣價格，并隨時公布。

　　確保煙酒稅歸國有，解決諸多弊端。為確保煙酒稅歸國有，除了頒布有關章程以外，周學熙還要求“各省公賣局征收款項，就近繳存各省支金庫，并按月列表報部，聽候核撥”。這不僅增加了國稅收入，而且刪繁就簡，統一了稅率標準，使負擔更趨合理化，解決了稅收人員分工不明、事權不統一、中飽私囊的弊端。

　　加強管理，保護消費者利益。煙酒公賣制度規定，“不準商民私賣煙酒”，如經發現“當照另訂稽核專章，從嚴懲處”；“凡分棧發售煙酒，如有私自增減公賣價格者，應如分局處以相當之罰”。為了便于稽核檢查，規定煙酒商鋪必須明碼標價，亮出公賣印照，“若有印照與所售之貨價格不符者，應給予罰辦”。

　　煙酒公賣制度的建立，極大地增加了國家稅收收入，不僅償還了外債，還使國庫盈余，增加了其他經費的投入。