煙草在線專稿　　摘要：監督管理是行業物資采購中的重要環節。本文分析了當前物資采購監督管理的性質與缺陷及缺陷產生的原因。在此基礎上，提出了彌補缺陷、改進監督的具體措施。

　　監督在行業物資采購中的必要性

　　監督是指監察與督促。監督的內容主要是對權力的運作過程實施監察與督促。從實踐來看，當出現濫用權力的時候，至少要有大致平衡的力量才能阻止錯誤的繼續運行。監督最主要的功能就是通過制約來防止權力的錯誤運行。　

　　監督是預防腐敗的有效形式

　　阿克頓勛爵有一句至理名言：權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。從政治學角度來看，權力是腐敗孽生的溫床，腐敗寄生于權力。為了防止和治理腐敗，監督與處罰應運而生。因此，監督總是與權力相伴，監督總是與腐敗結怨。

　　預防腐敗的主要措施是對權力運作予以監督。近年來腐敗案件屢屢發生，愈演愈烈，加強公開有效監督的呼聲愈發高漲。西方民主國家的經驗證明，健全的監督可以在權力運作及其相關的領域中發揮很大作用，可以減少濫用權力的行為。國內實踐證明，監督在反腐敗工作中，能夠起到及時發現問題、阻止腐敗行為得逞的作用。

　　監督是確保生產經營正常開展的需要

　　據媒體報道，我國政府采購2007年達到4000億元。據筆者推算，煙草行業物資年采購金額達到數百億元。4000億元的政府采購，是為了保證政府機構的有效運作和相關公共產品的及時提供；數百億元的行業物資采購，是為了保證煙草生產經營的正常開展。缺乏監督的采購行為必然缺乏自我修正能力，如果這些采購行為不能順利進行，勢必影響煙草生產經營的正常開展。

　　監督是行業三項檢查的具體要求

　　去年以來，國家局在全行業組織開展了以“工程投資、物資采購、宣傳促銷”為主要內容的三項檢查工作。在物資采購中，明確將“監督管理是否到位”作為檢查的重點內容，同時指出監督管理是全過程的監管，覆蓋民主決策、采購實施、到貨驗收、資金支付各個環節。

　　監督是確保物資采購各環節正常進行的需要

　　物資采購的主要環節包括決策、計劃與預算、采購方式實施、商務談判與合同簽訂、驗收、資金支付等。要保證各個環節按照正常的方向推進，必須實施有效的監督管理手段。在商務談判與合同簽訂環節如果缺乏有效監督管理，就可能導致驗收環節難以正常進行。要么讓步放行致使企業利益受損，要么嚴格驗收致使貨物無法入庫延誤生產經營。

　　行業物資采購監督的屬性和缺陷

　　監督的屬性

　　1.監督的分類。從實施監督的主體和客體進行分類，監督可以分為兩種：一種是同體監督，另一種是異體監督。所謂同體監督，是組織系統對其內部的監督；而異體監督，則是指組織系統外部對其內部的監督。前者指的是相同利益主體的內部監督，后者指的是對等利益主體的外部監督。

　　2.我國監督的性質。民主制度比較完善的國家基于人性本惡的假設，高度重視來自外部的異體監督。例如司法獨立、輿論開放、相互制約等。我國基于人性本善的角度，同時由于正處于建設和完善社會主義民主制度的進程中，主要采取的是來自內部的同體監督。

　　3.行業物資采購監督現狀。在煙草行業物資采購中，擔任監督職責的主要是監察、審計、法規等部門，同時上級業務部門對下級實施單位也具有監督職責。這些部門與采購實施部門屬于同一組織實體內，相互之間的關系是以支持配合為主，以相互制約為輔。此外，企業和采購部門也歡迎廣大員工對物資采購過程進行監督，但由于相關信息披露有限等原因，導致來自于員工的監督收效甚微。因此，行業物資采購中的監督也屬于同體監督。

　　缺陷和原因

　　1.同體監督的缺陷。異體監督和同體監督都有自身不能克服的缺陷。同體監督實質上缺乏民主監督機制的本質要求，其缺陷和弊端是：監督實施者與監督對象之間的利益關聯度較大，監督缺乏充足的動力；監督部門與采購實施部門都歸屬同一個組織，監督機構缺乏獨立性；執行制度受人為因素的影響較大；預防腐敗更多寄希望于個人行為的自律；監督缺乏效力，受外部干擾大。

　　2.缺陷產生的原因。行業物資采購產生缺陷的原因主要有：一是受國家監督體制的影響。作為國有企業，煙草的監督體制不可能脫離大環境的影響。二是受煙草專賣專營的制約。封閉的發展環境造成煙草行業與外部接觸的機會較少，外部創新的監督理論和做法在行業內部推行緩慢。同時，良好的經濟效益會讓煙草企業忽略自身在管理上的短板，在主觀上不容易接受來自外部的先進做法。

　　存在的問題

　　行業物資采購監督在本質上屬于同體監督，在實踐中基于其缺陷的原因，存在以下幾方面的問題。

　　1.制度建設不健全。招投標法和政府采購法在實施中仍然存在一些不完善的地方，需要亟待修訂或補充實施細則。同時，筆者對部分煙草單位的物資采購制度進行了了解，發現對采購流程的規定較多，對監督機制有效運行的規定較少。監督工作缺乏具體的實施規則，監督者不僅難以準確判斷和及時糾正被監督者的不規范行為，而且容易產生監督的盲目性和隨意性，使監督難以落到實處。

　　2.監督職能不統一。行業內各單位的監督職能分布大同小異，監察部門、審計部門、法規部門以及物資采購管理部門在采購中都有監管職責，各有偏重，而沒有統管部門。在采購過程中，往往是各個監督部門各司其職，無法形成合力。即使需要聯合監督時，也是臨時抽派人員參與，缺乏必要的前期介入和準備，導致監督效果不佳。

　　3.監督執行不嚴肅。由于監督機構缺乏獨立性，在實際工作中監督的執行顯得不很嚴肅，監督人員在行使監督權的時候，受到多方制約。即使是監督機構嚴格執行監督權，但出于“保護干部”、“下不為例”等方方面面因素的考慮，監督結果的應用往往受到影響，導致監督效果打折扣。

　　4.監督幅度不全面。根據監督的職能要求，按照國家局三項檢查的明確規定，監督工作覆蓋物資采購的全過程，事前、事中、事后的監督都應當積極推行。從目前的狀況來看，監督工作的重點放在采購實施過程中，偏重于糾偏式的事中監督，事前和事后監督的力度有待加強。在物資采購各環節中，決策、采購實施、商務談判、驗收、資金支付等環節是監督重點。然而決策、驗收等環節容易被忽視。在決策中，買什么、為什么買、買多少、怎么買，這四個要素其實非常關鍵，對后續程序影響較大，需要加強監督。在驗收環節，實踐操作往往重視數量，忽略質量和交付時間。在采購方式實施環節（招標、詢價、競爭性談判的過程實施環節），具體操作過程得到重點監督，然而標書（或談判文件）制定、資格審查（包括復審）等不容易引起重視。此外，供應商的詢問、質疑、投訴等步驟也是監督盲點。

　　5.人員素質有待提高。一是各級領導干部應當牢固樹立規范意識，為物資采購工作和監督工作的開展提供良好環境。二是采購工作人員要提高思想政治覺悟，自覺接受監督。三是采購人員和監督人員應當堅持共同的價值觀，以為企業負責、為自己負責的態度開展物資采購和監督工作。價值觀不一致，對于重規范或重結果的選擇將會形成嚴重分歧。四是對于涉及物資采購的相關法律法規，采購人員和監督人員在概念上的理解和在運用中的把握需要保持在相應水準上。在實踐中，由于對法律法規的理解有偏差，統一形成是否規范的判斷意見是非常困難的。

　　彌補監督缺陷的改善措施?

　　改革管理體制

　　改革管理體制應當按照權力相互制衡和相互約束的原則來進行，形成物資需求部門民主決策、管理部門組織實施、監督部門獨立監督的格局，合理分布權力，達到需求部門不參與采購、管理部門不干涉監督、監督部門不影響實施的目的。

　　1.聘請代理機構。隨著采購活動的日益頻繁，以及規范要求對活動過程的約束，代理機構不僅在工程投資招標活動中扮演主角，也開始涉獵物資采購，幫助采購人處理相關事宜，并承擔相關責任。這是社會分工的結果。當前行業物資采購活動頻繁且品類眾多，要做好每一次采購活動，不僅需要掌握招標等采購專業技能，而且需要熟悉各類物資屬性和市場行情，更要投入大量精力和時間。而聘請專業的代理機構可以有效解決這些問題。更重要的是，對于第三方實施的代理采購，煙草企業作為委托人可以充分、獨立行使監督權，在一定程度上規避同體監督的缺陷。當然，聘請代理機構會牽涉到采購成本的問題。

　　2.統一監督主體。在設計和調整監督體制的時候，可以考慮整合現有監督力量，組建由一個部門牽頭的物資采購監督機構。這個監督機構應當獨立于采購小組之外，并接受采購小組的實施申請和過程報告。這樣考慮的目的是將目前分散的監督職能盡可能的集中起來，讓其更專業化、更有時間和精力參與監督、更主動地實施監督。

　　3.固化外部監督。在采購管理和監督體制中，應當以具體的形式將外部監督納入。這不僅是自覺接受外部監督的主觀問題，更是讓外部監督程序化、合法化的客觀問題。外部監督包括來自供應商的詢問、質疑和投訴，以及員工和群眾的