這次疫情中，煙草行業(yè)表現(xiàn)可謂耀眼。一季度，行業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)逆勢(shì)增長(zhǎng)，行業(yè)工業(yè)增加值、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額等3項(xiàng)指標(biāo)增速均位居全國(guó)41個(gè)工業(yè)大類(lèi)行業(yè)第一位。究其原因，乃是由于制度優(yōu)勢(shì)，是充分發(fā)揮了煙草專(zhuān)賣(mài)制度優(yōu)勢(shì)和全產(chǎn)業(yè)鏈集中統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)。但煙草行業(yè)的供應(yīng)鏈還未真正形成完整閉環(huán)，缺少的正是供應(yīng)鏈的一頭一尾：煙葉種植和卷煙零售，恰是這兩段不是行業(yè)直接控制的。如果將這條每年萬(wàn)億稅利的供應(yīng)鏈視作具有生命意識(shí)的生物，它自然會(huì)產(chǎn)生出長(zhǎng)出頭尾的沖動(dòng)。事實(shí)上，這樣的探索從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。

　　我們先說(shuō)尾，即銷(xiāo)售終端。整個(gè)煙草專(zhuān)賣(mài)法律、行業(yè)制度在設(shè)計(jì)之初是沒(méi)有考慮煙草行業(yè)自己進(jìn)入零售的，但這些年也一直不斷有商業(yè)企業(yè)在探索做好自己的零售終端，比如直營(yíng)店及相關(guān)的授權(quán)、加盟系統(tǒng)。如果說(shuō)這是前瞻性考慮到煙草專(zhuān)賣(mài)制度即使發(fā)生變動(dòng)，行業(yè)也能夠留有一個(gè)自己的零售網(wǎng)絡(luò)，這算是一種解釋。但在專(zhuān)賣(mài)制度下，煙草行業(yè)自己要進(jìn)入零售，就非常敏感。對(duì)社會(huì)大眾來(lái)說(shuō)，有一點(diǎn)裁判員下場(chǎng)踢球的意思了。所以，目前的煙草直營(yíng)店定位就應(yīng)當(dāng)是只起到模式上示范的作用，與民爭(zhēng)利的邏輯應(yīng)該是排除在外的。因?yàn)?#xff0c;在目前的法律和規(guī)定下，煙草制品基本沒(méi)有宣傳渠道。如果沒(méi)有幾百萬(wàn)零售戶為煙草行業(yè)搖旗吶喊，等到煙草制品的零售成了一個(gè)行業(yè)自己的事情，那就非常尷尬了。這個(gè)行業(yè)需要幾百萬(wàn)零售戶發(fā)揮主觀能動(dòng)性促進(jìn)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)，這是他們的主場(chǎng)，也讓他們成為了煙草行業(yè)的利益共同體。疫情期間，有很多零售戶錯(cuò)誤地宣傳吸煙抗病毒“知識(shí)”，這個(gè)小插曲從側(cè)面反映了其銷(xiāo)售的主動(dòng)性。目前，我認(rèn)為的銷(xiāo)售終端痛點(diǎn)是，煙草行業(yè)建立了世界上為數(shù)不多專(zhuān)業(yè)的煙草執(zhí)法隊(duì)伍，但對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的零售戶卻沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，這是個(gè)非常尷尬的事情。如果市場(chǎng)秩序監(jiān)督部門(mén)又騰不出手治理的話，煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證成為了煙草的入網(wǎng)證，沒(méi)有區(qū)別出零售專(zhuān)賣(mài)的特性。

　　再說(shuō)頭，煙草行業(yè)的起點(diǎn)是煙葉種植，或者說(shuō)是煙葉生產(chǎn)。然而煙葉種植不是煙草行業(yè)的內(nèi)部產(chǎn)業(yè)，不在供應(yīng)鏈直接控制下。這里就要提到一個(gè)概念，土地的流轉(zhuǎn)。煙草行業(yè)沒(méi)有煙葉種植企業(yè)，根本在于沒(méi)有自己的土地，而這又是我國(guó)的土地基本政策下的常態(tài)。

　　對(duì)耕地的流轉(zhuǎn)，政府慎之又慎。中國(guó)自有歷史以來(lái)，從春秋戰(zhàn)國(guó)確立土地私有開(kāi)始，土地兼并問(wèn)題一直是影響巨大的社會(huì)根源性問(wèn)題，是一切關(guān)系的發(fā)端。土地兼并，無(wú)疑是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，又反過(guò)來(lái)提高了生產(chǎn)力，但又是加重社會(huì)矛盾，加劇統(tǒng)治危機(jī)的重要因素。新中國(guó)建立后，農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化，土地歸國(guó)家所有，土地公有制確立，土地兼并宣告結(jié)束。然而生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的相互作用構(gòu)成生產(chǎn)方式的矛盾運(yùn)動(dòng)一直存在，在新的生產(chǎn)關(guān)系建立起來(lái)以后的一定時(shí)期內(nèi)，生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)同生產(chǎn)力的發(fā)展要求基本上是相適合的，這時(shí)，生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用，因而保持生產(chǎn)關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定，是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。這時(shí)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間雖然也有矛盾，但不具有對(duì)抗性質(zhì)，因此，不會(huì)、也不需要對(duì)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行根本變革。當(dāng)發(fā)展到一定程度，原來(lái)適合于生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，就逐漸變成不適合新的生產(chǎn)力發(fā)展的要求了，矛盾就日益激化起來(lái)，其性質(zhì)也由非對(duì)抗轉(zhuǎn)化為對(duì)抗，這時(shí)就必然要提出根本變革舊的生產(chǎn)關(guān)系的要求，于是就進(jìn)入到根本改變生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的階段。在生產(chǎn)關(guān)系的根本變革實(shí)現(xiàn)以后，生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力的不適合又轉(zhuǎn)化為適合，從而又在新的基礎(chǔ)上開(kāi)始了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾運(yùn)動(dòng)。生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力由適合到不適合，再到新的基礎(chǔ)上的適合，是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的無(wú)限的前進(jìn)運(yùn)動(dòng)過(guò)程。這就是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)的基本形式。

　　這里，我可以提供一個(gè)頗有意味的事件。2008年，新華網(wǎng)一篇名為《安徽省小崗村：從“分田到戶”到新型合作化》寫(xiě)到：30年前，當(dāng)安徽省小崗村村民嚴(yán)金昌在曾經(jīng)推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村重大變革的“分田到戶”的秘密協(xié)議上摁下手印時(shí)，他沒(méi)有想到，有一天，他會(huì)把分到自家的田地又租回去了。2006年，嚴(yán)金昌和十幾戶農(nóng)民一起，以每畝500元的價(jià)格把自家的兩畝土地出租給一家上海公司，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，年終參與分紅。這些農(nóng)民們有的外出打工，有的則接受了這家上海公司的返聘，成為企業(yè)員工，每人每月領(lǐng)取600元左右的工資。這就是一個(gè)反復(fù)和循環(huán)的典型，當(dāng)年承包到戶（分散）的土地現(xiàn)在又租出去（集中）。實(shí)際以現(xiàn)在目前的情況，哪怕是把農(nóng)戶的數(shù)量減少一半，平均每戶的耕地面積增加一倍，也仍然僅僅相當(dāng)于歐盟農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的幾十分之一，北美農(nóng)場(chǎng)的幾百分之一，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的潛在矛盾依然存在。

　　近幾年，為了適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，事關(guān)土地的法律法規(guī)集中修訂和變動(dòng)，政治學(xué)基礎(chǔ)告訴我們“法是體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的社會(huì)規(guī)范”。所以，我們從《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》等幾項(xiàng)法律入手，尋根朔源，試著找找思路：

　　首先，國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。

　　2019年新實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》中，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情形中新設(shè)了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的流轉(zhuǎn)。舊法強(qiáng)調(diào)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，新法強(qiáng)調(diào)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，雖兩字之差但影響非常大。舊法規(guī)定發(fā)包人將土地發(fā)包給承包人后，承包人可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；新法規(guī)定發(fā)包人將土地發(fā)包給承包人后，承包人可以通過(guò)出租（轉(zhuǎn)讓）、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)方式也首次將“入股”作為了重要方式進(jìn)行明確。

　　2018年起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定“國(guó)家保障農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位”　。關(guān)于出資形式，修改中又做了放寬：“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)出資”。取消了有關(guān)“同類(lèi)”農(nóng)產(chǎn)品或者“同類(lèi)”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)中的“同類(lèi)”的限制，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，專(zhuān)業(yè)化基礎(chǔ)上向綜合化方向發(fā)展。另外，增加了一章“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合社”，可以讓合作社橫向擴(kuò)大。

　　但是，新法也保持謹(jǐn)慎的限制。

　　2020年1月1日開(kāi)始執(zhí)行的新的《土地管理法》，除了破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，發(fā)了一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接通過(guò)出讓、出租等方式入市的“大紅包”外，也堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。土地管理法將原來(lái)所用的“基本農(nóng)田”全部修改為“永久基本農(nóng)田”。這個(gè)修改不是簡(jiǎn)單的文字修改，而是理念的重大轉(zhuǎn)變。新修改的土地管理法明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，要求永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。保護(hù)耕地，保護(hù)永久基本農(nóng)田，是土地管理法的核心之一，就是農(nóng)民自己私下改變土地用途也不行，2019年9月1日起施行《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》就對(duì)這類(lèi)行為進(jìn)行了征稅。

　　在新的《農(nóng)村土地承包法》中，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。且在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。但是，對(duì)社會(huì)工商資本要流轉(zhuǎn)的，“資質(zhì)”成為獲土地經(jīng)營(yíng)權(quán)新條件。舊法規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”，新法修改為“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”，二者二選一。2020年新修訂的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》繼續(xù)明確了對(duì)社會(huì)資本的審核，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、發(fā)改、自然資源、環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)督管理等行政主管部門(mén)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)專(zhuān)家等組成的審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)開(kāi)展工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的審查審核工作。在之后的經(jīng)營(yíng)中，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)督管理等行政主管部門(mén)對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)防范等情況定期開(kāi)展監(jiān)督檢查。

　　可以看出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，只需要登記備案等措施，方便易行。但一旦涉及社會(huì)資本，前期審核和后期監(jiān)管是非常之嚴(yán)格。

　　總之，為了提高耕地生產(chǎn)效率，在土地家庭承包的基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)要逐步進(jìn)行。從立法的脈絡(luò)我們猜一猜，國(guó)家希望的，是土地要流轉(zhuǎn)，要集中，要提高生產(chǎn)力，形成規(guī)模效應(yīng)。但是如果要給這個(gè)集中加一個(gè)取向，國(guó)家更希望流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。對(duì)社會(huì)資本，國(guó)家始終持有審慎的態(tài)度。

　　目前，煙草行業(yè)要探索煙草供應(yīng)鏈的起點(diǎn)，至少是有兩個(gè)選項(xiàng)的：一是成立專(zhuān)業(yè)種植企業(yè)，利用流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行煙葉種植；一種是利用煙農(nóng)合作社，在合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展高質(zhì)量的煙葉重視。

　　從理論上講，第一種肯定是最完全的供應(yīng)鏈煙草化，是行業(yè)人、財(cái)、物的集中，但是這是更大規(guī)模的改革，其前景是在煙草行業(yè)中工、商兩大部分外，還加入了農(nóng)業(yè)，形成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的三大支柱。但方向?qū)用嫔?#xff0c;如此大力度的改革，需要穩(wěn)妥的頂層設(shè)計(jì)；政策層面上，我認(rèn)為社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，國(guó)家還是有所顧忌，當(dāng)然煙草是國(guó)資，會(huì)更加放心；操作層面上，工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)制度都還不健全。

　　所以，煙農(nóng)專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展既符合國(guó)家意志導(dǎo)向，又能夠在原有的煙葉產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)模式基礎(chǔ)上更好地?zé)熑~生產(chǎn)，在原有的結(jié)構(gòu)上進(jìn)行高質(zhì)量的改進(jìn)。此外，國(guó)企還擔(dān)當(dāng)著煙農(nóng)增收，精準(zhǔn)扶貧等社會(huì)責(zé)任。

　　煙草行業(yè)對(duì)這個(gè)動(dòng)向歷來(lái)是敏銳的。2006年10月，《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》頒布后，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局就印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)煙葉基層建設(shè)的決定》，提出要發(fā)展煙葉專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織和煙農(nóng)互助合作組織，努力構(gòu)建煙葉生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)體系。2007年緊接著印發(fā)《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要?jiǎng)?chuàng)新煙葉生產(chǎn)組織模式，以煙農(nóng)為主體，進(jìn)一步總結(jié)完善&